第１讲　国际透视
　　“在各种信仰之中，有一种信仰最应为个体在伟大的历史理想祭坛上惨遭屠杀而负上责任；所谓伟大的历史理想包括：未来世代的正义、进步或幸福，或为国家、种族或阶级的神圣使命或解放，甚至只为自由本身；这种信仰要求牺牲个人，以换取社会的自由。无论在过去还是将来，在神的启示或个别思想者的心灵里，在历史的或科学的声明之中，抑或在善良人单纯的心底某处，这种信仰都有它最终的化解之道。这个历代相传的信念其实基于一种确认，即：凡是受人信奉的正面价值，最终必定并行不悖，甚至互相承继。”？
　　不是所有好事情都可以并行不悖的，而关切人类的各种理想更是难以调和。无论在社会政策的范畴，还是在日常的生活里，这都是真确的。什么是社会政策？社会政策与经济政策有何分别？
　　我们生活在一个“伟大的简化器”时代，而部分为它催生的却是一个大众消费的社会。简化器由报章等大众传播媒介（特别是电视）所支配。它们以非黑即白的观点看待所有事物，以娱乐的手法呈现两极化的冲突—普及主义者对精选主义者、思想灌输对独立思考、个人选择对国家配给。
　　将政治和道德问题简单化、庸俗化和卑贱化的理由有不少；但是，有多少是因为编辑捧红了名记者而又无法驾驭他呢？有多少是因为记者的升迁和报酬愈来愈依靠揭发丑闻和表现暴力（例如学生暴力）呢？有多少是因为实行“受众评分”而催迫传媒把严肃的问题表现成庸俗的消遣呢？有多少是因为恐怕失掉广告收益而节制对私营市场的批评呢？难道这就是何以政府的丑闻比私营部门的丑闻更具新闻价值的原因吗？
　　认为一切权力和权威，以至所有政治家都是邪恶的观念十分盛行。恰似学术自由可以为任何事情辩护（托尼［Tawney］曾斥之为“假研究之名制造黑暗”）和行医自由可以为私人开业和美国的牟利医院辩护那样，新闻自由亦可以用来为取悦大众、性欲商品化和私隐商品化辩护。随着这些漫无止境的自由扩散四周，社会—尤其是当前的美国社会—将愈来愈难管治。相信下述的情况尚未广为人知：1971年头六个月内，单是纽约一地谋杀事件的遇害人数就比相同六个月内美国军队在越南战死的士兵还多。暴力和盗窃的情况已到达这样一种地步—公共援助办事处的人员要携械上班；即使在纽约大学社会工作学院，所有打字机、计算器、录音机和其他设备都要用链子串起来锁在地板上。
　　住在萧条的少数民族居住区的贫民，现在不能再就火灾、夜盗、偷窃和恶意毁坏等风险为自己的家园和财物投购保险。拥有总值2，080亿美元的保险业宣布：各城市内的萧条地区已被列为不可承保的危险区域。职是之故，不论黑人白人，全体居民都变成“不良的保险对象”，不受保任何涉及暴力、恶意毁坏、骚动、火灾和死亡等风险。最近，一份呈交总统的报告书？建议，政府必须伸出援手（至今尚未被采纳推行）；政府要接管这个在世上以富裕闻名的社会里的“不良保险对象”。实际上，这就是一项社会政策指示，同时亦是一个例证，说明要在理论和实务上界定社会政策范围的困难之处。
　　这里充满着教训—从历史中汲取的教训，尤其在我们试图了解自由与执照、法律与自由裁量权、正义与惩罚、贫穷与耻辱、公平与平等诸问题时。社会政策究竟从哪里开始，又到哪里结束的呢？想要描述它的范围、意义、内容、制订、执行、原则和理论的可能性又有多大呢？
　　可以清楚地肯定：社会政策的研究决不能独立于对社会的整体研究之外，我们要研究社会、经济和政治等各方面。研究社会政策的基础知识包括：人口变迁—它的过去与现在，以及对未来的预测；家庭制度与妇女地位；社会分层与阶级、世袭阶级、地位和流动等概念，社会变迁和工业化的后果，城市化和社会状况；政治结构；工作伦理与工业关系的社会学；少数民族与种族偏见；社会控制、附和、越轨行为和维持政治现状的应用社会学等。
　　政策—任何政策，要奏效就要选定目标，并要面对抉择时所遇到的困局。然而，要了解政策，要区分目的（我们所需要或认为需要的东西）和手段（怎样达到目的），我们就应把它放在特定的环境—即给定的社会与文化，以及多少具体的历史时间之内—中进行考察。换言之，社会政策不能像鲁宾孙·克鲁索（Robinson Crusoe）的“经济人”概念那样，在社会真空状态下进行讨论或构想。
　　本书内容大部分是关于英国的社会政策，绝大部分的材料和佐证皆源自英国的经验；但是，间中也有利用别国的材料，以资比较。在设计“福利”制度方面，英国并不孤单，也非遗世独立。现在，国际间论述发达国家和发展中国家的福利制度之文献已十分广泛了。
　　过去十年，单是美国就出版了超过100种关于“贫穷”、“剥夺”和“福利权益”等问题的书籍—虽然大部分均属高度简单化一类。撰写贫穷题材的作者已赚得厚利；对比当公务员办理改善安贫服务的工作，著书立说更能博得较大的金钱报酬。所以，我们对于芝加哥和纽约贫民（特别是黑人贫民）为了争取终止有关贫穷、环境污染、“良好开端”计划、社区参与的评价等研究项目而采取的行动，不应感到惊讶。贫民一针见血地问道：“你们从我们那儿博得了大堆的博士头衔和著作；但是，我们又得到些什么呢？”这是针对博士超级市场的一个提得相当有意思的消费者问题。
　　一个人愈是多读论述不同国度社会政策制度的国际文献，愈能明白个中的多样性和复杂性。愈是明了个中的复杂性，愈难概括（实用地简化）各国社会服务想要扮演或实际扮演的各种角色。
　　例如，前苏联实行的社会福利模型，在很大程度上，以工作表现、成绩和筛选精英分子等原则为基础。俄国公务人员上下层的工资与薪俸差距，要比英国公务员的工资与薪俸差距大得多。前苏联的社会保障制度有意使这些差别合法化，甚至得到强化。对于劳动阶级的妇女，更是有过之而无不及；她们肩负前苏联国内大量非技术和肮脏的工作，例如打扫街道和厕所侍应等。列宁的信念—靠共产主义解放妇女—仍未得到充分的实现。俄国的公共援助制度，跟德国和法国的相似，孙儿和祖父母均要负责照料亲族。他们的财源受到审查，以确定他们须否负责援助申请人。在英国，只有“同住一户的丈夫和妻子，及同住的受养子女”的财产，才会“被计算作为丈夫的财富”。
　　其他苏维埃的社会服务其实是社会控制机器的组成部分，所发挥的是警察的功能。此外，它们还有维持工作伦理的作用，情况和俄国寄宿学校相似，强调品格培育及从事艰辛体力劳动的价值。
　　然而，当计算了前苏联和联合王国全部社会服务开支总额，并以个人货币所得百分率来表示时，怀尔斯（Wiles）教授与马考斯基（Markowski）先生认为：在20世纪50年代末期，俄国的支出比联合王国的更富于再分配的意义。不过，究竟再分配是有利于较高所得组别还是较低所得组别则尚不清楚（而这是怀尔斯教授所作统计的麻烦之处）。若单是看社会保障，效果显然是较高所得组别获得较大比例的报酬。简单地说，工作表现与收益都是目标与结果的基础。
　　在社会保障领域内，前西德的年金方案与前苏联的无大差别。基本上，它的基础仍是工作报酬、生产力、成就和优点。这个制度实际并无再分配的成分。它的模型偏向力本主义（Dynamism），基础是私有保险市场。
　　巩固和支持着这个“工作—报酬”制度的人是250万“客居工人”（Gastarbeiter）；这批工人从土耳其、希腊、北非、意大利南部、前南斯拉夫、西班牙和葡萄牙等地招募而来，在当地曾接受德国医生的卫生检查。这批二百多万的工人大多没有携眷同行；其中约有75%是男工，几乎全部都从事现代经济中的非技术、污秽、卑下和家庭杂务工作。他们统统只有一年的许可证，要为一位雇主工作；若操守良好而又得该雇主允许的话（那要看雇佣条件的变动情况），工人便可续期。
　　遇有重病、残障、受伤、精神崩溃、无家可归、吸毒或违犯民法或刑法的情况，工人就会被送上火车或飞机，遣返原地。同样，怀了孕或有了非婚生子女的单身女工也会被送回家。他们没有权利投票、享受福利待遇或领取公共援助金；而这些权利却是德国、所有共同市场国家和斯堪的纳维亚国家地方政府的责任；虽然各地区当局之间所能实施的程度互有差别—恰似20世纪30年代以前英国的情况。即使他们符合资格，地方当局所提供的社会援助（或社会帮助）的水平亦十分低落（情况与爱尔兰共和国相类）；这个制度只起着阻吓的作用。
　　在英国的百余万爱尔兰移民（包括其妻子和大家庭）的处境则迥然不同。这些家庭所领受的补助支付和津贴水平，再加上家庭津贴，远远超出爱尔兰共和国一般非技术工人的工资收入；它像磁石般吸引着依靠教会救济或施舍过活的贫苦爱尔兰家庭（尤其是一类被称为“倒下的女人”的人）。爱尔兰移民—临时的、假装临时的与永久的—是构成近年申请和领取补助津贴人数上升的一个主要因素；而这更令任何对英国“处于贫穷”或“濒临贫穷”之成人与儿童人数的估计变得复杂。
　　由此便产生了这样一种情况：一部分由于缺乏国立的公共援助设施，爱尔兰共和国向英国输出了一定比例的公援（或潜在的公援）个案。为了截然不同的理由，生活水平远比爱尔兰为高的前西德，竟也输出一大部分公援问题，但是，输往的地区却是更为贫困的国家。而问题不是简单地提供经入息审查的公共援助予社会弱能者、新近伤残者、慢性病患者、释囚及其家人、酗酒者、遭遗弃的妻子、未婚母亲及相类人士。这些人（某些美国社会学家称他们为“底层”）当中的大多数同时需要儿童照料与福利服务、游民之家、社会工作支持，以及需要投入更多人力、物力的教育服务。
　　一个能够经常维持数约200万流动的非技术工人，并提供相对少的公共援助和福利计划的国家，虽然经济处于较佳地位，又能支持更高的经济增长率，但却备受议论。它亦不必承受工会行动的压力，因为非技术的临时工人难以争取缩短工资差距。随之而来的结果是经济体系内较少通货膨胀的危险。
　　关于国际之间（特别是共同市场国家之间）在国民生产总值增长率的差别，近年有许多辩论，而经济学家却普遍地忽略了上述的问题。部分原因是经济学家把经济政策与社会政策的构成元素，画上了楚河汉界—至少在理论上如此。当然，可以同样批评：许多评论社会政策或社会服务的作者也犯了类似的毛病—把自己的题目拘于一隅。很少社会服务教科书会谈及失业等问题的社会代价、区域性的经济政策（虽然这些政策可能对缩小不同区域的社会及教育的不平等状况至为关键）或如上述例证所讲有关非技术劳工市场与公共援助计划的角色之间的相互关系。在芸芸经济学家与社会政策写作者之中，肯尼思·博尔丁（Kenneth Boulding）教授要算是个例外。在《经济政策原理》和论文《社会政策的界域》之内，他尝试搜集并综合分析了政策的社会及经济的组成部分，及其实际应用。
　　举出前苏联、爱尔兰和前西德等例子，无非希望说明概括出普遍意义的社会政策，以及那些政策（或程序）在不同社会内所扮演的各种矛盾和分歧角色的难处。关于社会程序更广泛的影响，我们还可以举出更多例子和提出更多问题。以色列最近修订家庭津贴制度，歧视阿拉伯人和未服过兵役的犹太人，其目的何在？在法国，有3名以上子女的老人可获较佳的老龄年金待遇，其目的何在？美国和一些国家的公共援助计划规定：凡子女满3岁的未婚母亲和遭遗弃的妻子，必须登记找寻工作，并接受劳工部门安排的任何工作，这能算是社会政策的一环吗？换一个角度看，这不应归入劳工控制机器一类吗？不应归入类似英国1834年《济贫法（修订）》的工作伦理价值体系里吗？最后，作为对照的例子，1967年的《坦桑尼亚阿鲁沙宣言》（Tanzanian Arusha Declaration of 1967）强调自力更生、工作及集体的农村发展价值，这该算作坦桑尼亚的社会政策还是经济政策呢？
　　联合国把许多世界性的文献归入下列分类项目之中：“社会福利计划”、“世界社会状况”、“社会服务行政”、“社会规划与发展”等。这些名称全都有一个共同的词素—“社会”。由此可见，无论贫富，所有国家的政府均不能完全根据经济来考虑有关目的与手段的核心政治问题。
　　因此，“社会政策”必须被放进广阔的政治及地理架构之内分析。从比较研究中所学到的透视方法，有助于了解自己国家内的社会政策。有关各国社会政策与福利计划的知识正与日俱增，这点是不能忽略的。在研究别国的福利制度时，我们见到它所反映该社会的主导文化和政治的特征。但是，无论如何，我们必须要承认：基本上它们全都关切某种共同的人类需要和问题。
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