第一章 建设用地使用权的概念与性质
第一节 建设用地使用权的概念
一、我国不同时期法律文件中的建设用地使用权
（一）初期法律文件中的“建设用地”用语考察。
“建设用地”的用语很早就出现在我国的各种法律文件之中。1958年1月6日国务院公布的《国家建设征用土地办法》就已经使用了建设用地的概念。此后，在地方性法规、规章中建设用地的概念一直被沿用。其中既有用于农村建设用地的场合，例如1979年的《黑龙江省农村建设用地管理办法（试行）》中就有关于农村的各项建设用地的规定；也有用于城市建设用地的场合，例如1980年的《辽宁省城市建设管理条例》对城市中用于工业、农业、生活居住、商业服务、文教卫生、公安、人防、电力、邮电、园林绿化、道路交通和各种市政、公用设施等的建设用地作了规定。1982年全国人民代表大会常务委员会颁布的《国家建设征用土地条例》和l987年1月1日施行的《中华人民共和国土地管理法》中也都使用了“建设用地”的概念。
这一时期的“建设用地”概念具有以下特点：第一，仅仅表示土地用途，并不表示权利。这说明，建设用地使用权的法律概念并没有真正形成。第二，“建设用地”是在城市和乡村通用的概念。集体所有和国家所有的土地都可以成为建设用地，和所有制形态无关。第三，建设用地之外，尚有土地使用权的概念。建设用地的使用者享有的权利都可以称之为土地使用权，建设用地最多是表明了某种土地使用权的用途。第四，建设用地和计划经济体制下的土地无偿划拨紧密结合在一起。由于房地产行业的经营尚未走入市场，所以，土地使用并不按照商品经济规律配置，私权意识缺失，土地使用权这一私权不能发达，更不能按照土地用途细分化，因此，即使在1987年1月1日施行的《民法通则》中也都笼统使用土地使用权的概念，仍没有建设用地使用权的概念。
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——郭明瑞 烟台大学法学院教授、博士生导师
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