第二章 官僚的管理
　　1．专制统治下的官僚体制
　　原始小部落的头领制，是一种把立法、行政和司法权力集于一身的统治。他的意志就是法律。他即是行政长官，也是法官。
　　但是当这个专制者成功地扩大了领地时，事情就有所不同了。他做不到事必躬亲，只好把自己的一部分权力委托给下属。他们按照他的规定，作为他的代理人，以他的名义，在他的监督下采取行动。而事实上，他们成了地方的专制者，只在名义上服从任命他们的强大主子。他们根据自己的意愿，统治着自己的一方地盘。他们变成了总督。大王有权撤换他们，任命继任人。但是除此之外他没有别的手段。新的统治者很快又会变成几乎独立的总督。一些批评家对代议制民主持有一种错误的看法：人民只在选举日那天享有主权。对于专制体制来说，这种说法倒是十分贴切。大王仅仅在任命新总督的那一天，对地方享有主权。
　　这种地方总督的地位，与企业分部的经理有何不同呢？整个企业的经理，把一部分事务一揽子交给新任命的分支机构的经理，仅给他下达一道命令：创造利润。这道命令，可以利用会计手段，不断监督其是否得到遵守，这足以让分支机构成为整个企业的从属，使其经理的行为符合中心经理的目标。但是，假如专制者，他的任意决定是唯一的统治原则，任命了一个总督，并对他说：“在这个地区担任我的代理人吧”，他便把这个代理人的专断，变成了这个地区至高无上的权力。至少暂时说来，他把自己的权力出让给了这个总督的利益。
　　为了避免这种结局，大王试图发出各种命令和指示来限制总督的权力。法典、政令和法规告诉各地的总督及其下属，在出现了这样那样的问题时要做些什么。他们的自由裁量权现在受到了限制。他们的首要责任是照章办事。确实，既然各种法条必须得到遵守，他们的专断行为便受到了限制。但是，他们的管理的整个特点也随之发生了变化。他们不再热心于尽量处理好每一件事。他们不再关心为每个问题找出最恰当的解决办法。他们主要关心的是服从规则和法条，行政官员的第一美德就是服从法典和政令。他变成了一个官僚。
　　2．民主体制下的官僚
　　这些话基本上也适用于民主政府。
　　经常有人说，官僚化管理同民主的政府和制度是不相容的。这是一种谬论。民主意味着法律至上。假如不是这样的话，官员就会成为不负责任、肆意妄为的专制者，法官就会成为朝三暮四、反复无常的伊斯兰法官。民主政府的两大支柱，就是法律和预算的至上地位。1
　　法律至上意味着，法官或官员无权干涉任何个人的事务或处境，除非现行法律要求或授权他这样做。Nulla poena sine lege（法无定罪不受罚）。正是由于纳粹无法理解这一基本原则的重要性，使他们有了反民主的性格。在希特勒德国的极权主义体制中，法官必须根据Das gesunde Volksempfinden（即“健康的人民感情”）做出裁决。既然法官本人必须确定何为健康的人民感情，他在法官的位子上便同原始部落的酋长一样，享有至上的权力。
　　确实，假如恶棍因为法律有缺陷而逃避了惩罚，这是件很麻烦的事情。但是与专断的司法相比，它只是一种次要的罪恶。假如立法者认识到法律不尽完善，他们可以用较好的法律代替较差的法律。他们是主权者——即人民——的仆人；就这种能力而言，他们是至高无上的，但要对选民负责。假如选民不同意他们的代表所采取的办法，他们会在下一次选举中选出那些更清楚如何让自己的行动符合多数意愿的人。行政权力也是如此。在这个领域，也只存在着在专制官员的统治和由守法的人民的统治之间的选择。把统治者能够按自己认为对国民最有利的方式自由行事的政府，称为“福利国家”，并把它与行政权受到法律约束、公民能够在法庭上捍卫自己的权利、反对当局非法干涉的国家进行对比，是一种鱼目混珠的做法。这种所谓的福利国家，其实是统治者的专制。（顺便说一句，我们必须承认，甚至专制政府，假如它不想沦落为混乱无序的统治，分化为大量小型专制政府林立的局面，也不能没有规章和官僚守则）。立宪国家的目标也是公共福利。使它有别于专制主义的特点是，不是由当局，而是由正当当选的人民代表，来决定服务于共同福利的最佳方式。只有这种制度使人民享有主权，维护他们的自决权。在这种制度下，公民不仅在选举日享有主权，在选举间隔期也享有主权。
　　在民主社会里，行政部门不仅受到法律的约束，而且受到预算的约束。民主的控制是预算控制。人民代表拿着国库的钥匙。不经议会同意，没有一个便士可用。把公共资金用于未经议会安排的开支，是违法的。
　　在民主制度下，官僚管理意味着严格遵守法律和预算的管理。应当为公共福利做些什么，应当如何使用公共资金，不能去询问行政人员和法官。这是享有主权的人民及其代表的任务。法院、各行政分支机构和陆海军，履行着法律和预算要求它们履行的职责。决策者不是它们，而是主权者。
　　大多数专制暴君和独裁者都真诚地相信，他们的统治是为人民谋福利，他们的统治是“民享”的统治。不必拿这些老爷的话当真。希特勒、斯大林和佛朗哥这样说，可能有根据，也可能没有根据。他们的制度既不是“民治”的政府，也不是“民有”的政府。那不是民主制度，而是专制制度。
　　官僚管理是民主政府不可缺少的手段，这一说法是令人费解的。许多人都会反对它。他们习惯于认为，民主政府是最好的政治制度，而官僚管理是最严重的罪恶之一。这两种一好一坏的东西，怎么能联系在一起呢？
　　美国是个古老的民主国家，有关官僚体制的危险性的讨论，是这个国家的一种新现象。只是在最近几年里，人们才开始意识到官僚体制的威胁，他们认为官僚体制不是民主政府的助手，恰恰相反，它是自由和民主最险恶的敌人。
　　对于这些反对意见，我们必须再次回答说，官僚体制本身既不好也不坏。它是一种管理手段，可以被用于人类活动的不同领域。有一个领域，即政府机构的管理，官僚手段是必不可少的。今天的许多人视为罪恶的东西，并不是官僚体制，而是官僚管理领域的扩张。这种扩张，是日益限制公民个人自由以及今天的经济和社会政策用政府管制取代私人主动精神这一内在趋势的不可避免的结果。人们指责官僚体制，然而他们真正担心的，是把国家变成社会主义和极权主义的做法。
　　美国一直就有官僚体制。海关和外交事务的行政管理，一直是按官僚体制的原则运行的。我们这个时代的特点，是政府对工商业和许多公民事务的干预范围的扩大。这导致了利润管理被官僚管理所取代。
　　……