第二章 我国社会保障体系的建立与发展
第一节 我国社会保障体系的历。史沿革与发展
一、我国社会保障制度的建立
1951年，政务院公布实施了《中华人民共和国劳动保险条例（试行）》，1953年政务院对条例作了修正。修正后的条例，对劳动保险金的征集与保管，因工负伤、残废待遇，疾病、非因工负伤、残废待遇，对工人与职员及其供养的直系亲属死亡待遇、养老待遇、生育待遇，都作出了明确规定。这一条例的颁布，标志着新中国社会保障制度的诞生。此后，随着我国财政经济状况的好转和大规模经济建设的展开，国家颁布了救灾救济、优抚安置等一系列社会保障政策，并根据社会发展对有关政策进行了充实和调整。在养老保险方面，实行了企业事业单位和国家机关职工统一的退休制度。在医疗保险方面，对企业职工仍然按照《劳动保险条例》实行劳保医疗，对在各级政府、党派、团体及所属事业单位的国家工作人员实行公费医疗。在工伤保险和女职工生育保险方面，延长了休假时间，提高了待遇标准。同时，国家每年投入大量的资金用于社会福利，企业事业单位也努力搞好职工福利，使广大职工得到较高水平的福利保障。所有这些政策和措施构成了我国计划经济时期社会保障的主要内容。这套制度按照社会主义为广大工人阶级提供国家保险的指导思想，以统收统支的计划经济为基础，为广大职工提供了基本生活保障，在建国后数十年的社会主义建设中，对于调动广大职工的劳动热情，促进国民经济发展，发挥了重要作用。
“文革”期间，我国社会保障事业停滞不前，1969年2月，财政部下发了《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见》，规定国营企业一律停止提取劳动保险金，企业职工的退休金在营业外列支，劳动保障逐步演变成“企业保险”或“单位保障”。
总的看来，这些社会保障办法对当时的经济发展和社会稳定发挥了积极作用，应予以充分肯定。但也存在着一些问题：一是基本上实行“企业保障”的制度模式，企业承担着全部社会保障费用，并且负责日常事务管理；二是职工个人不缴纳社会保障费用，享受比较多的社会保障项目，生老病死全靠国家；三是实行代际转移的现收现付资金筹集方式，没有社会保障资金积累。这些做法显然不能适应经济体制改革的要求。
二、社会保障制度改革的初步探索
从20世纪80年代中期到1993年，是社会保障制度的初步改革阶段。这一时期，我国开始进行城市经济体制改革，核心是增强企业特别是全民所有制大中型企业的活力，建立以承包为主的多种形式的经济责任制。在这种改革背景下，社会保障改革的指导思想定位在服务企业改革需要上，把社会保障改革作为企业改革的配套措施来进行。在改革步骤上，首先从改革城镇企业养老保险制度人手，再随着有关企业改革政策的出台，陆续制定了相应的社会保障改革措施，以保证企业改革的顺利进行。在养老保险方面，1984年，国家在全民和集体所有制企业开始了退休费用社会统筹试点，对市、县一级的国有企业按照“以支定收、略有结余”的原则，实行保险费的统一收缴、养老金的统一发放；1991年，国务院发布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，规定实行基本养老保险、企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的养老保险制度，费用由国家、企业和个人共同负担，并明确规定养老保险费实行社会统筹，先由市、县级统筹再逐步过渡到省级统筹。在失业保险方面，1986年，为了配合国营企业实行劳动合同制，国务院颁布了《国营企业职工待业保险暂行规定》，首次在我国建立了企业职工待业保险制度，为企业实行劳动用工制度改革，稳定劳动合同制工人队伍创造了条件；1993年，为了配合《全民所有制工业企业转换经营机制条例》的实施，落实国有大中型企业在劳动、人事、分配方面的自主权，国务院对1986年发布的《国营企业职工待业保险暂行规定》进行了修订，发布了《国有企业职工待业保险规定》，进一步扩大了待业保险的覆盖范围，提出由企业缴费，建立待业保险基金，用于保障待业职工的基本生活。
这一时期，我国的社会保障以单项制度改革为突破口，在社会保险模式选择、保险费用分担等方面，进行了积极探索，但在改革目标、方法等方面还有许多局限性。应当说，是国有企业改革催生了社会保障制度改革，但也正因为当时社会保险改革的出发点仅仅局限于为企业改革提供配套服务，企业改革需要什么样的社会保险措施配合，就出台什么样的社会保险改革办法，而没有从整个社会经济发展的高度通盘进行社会保障制度设计，从而为以后的深化改革和制度完善埋下了障碍。
三、与社会主义市场经济体制相适应的社会保障体系框架逐步形成
从1993年至今，是社会保障制度的全面改革阶段。党的十四大提出我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，要积极建立社会保障制度。党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，把建立社会保障制度作为社会主义市场经济基本框架的五个组成部分之一，明确了我国社会保障体系的基本内容，提出了建立社会统筹与个人账户相结合的多层次养老保险和医疗保险制度，以及政事分开、统一管理的社会保障管理体制。
从这一时期开始，社会保障制度改革按照党的十四届三中全会确定的目标、任务和基本原则来进行。一是对社会保障改革重要性的认识进一步提高，把社会保障改革不仅仅看做是国有企业改革的配套措施，而且是新的经济体制的重要组成部分，认识到只有建立完善的社会保障体系，才能顺利建立社会主义市场经济体制；二是社会保障改革全面铺开，不再是单个项目的单独试点和推进，改革的重点是实现养老保险、医疗保险和失业保险等项社会保障的制度创新，建立一套适应社会主义市场经济要求的社会保障制度。在养老保险方面，1995年，国务院发布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，决定建立社会统筹与个人账户相结合的制度模式，明确基本养老保险费用由企业和个人共同负担，并决定在全国进行社会统筹与个人账户相结合的制度模式的试点。在医疗保险方面，1995年，在江苏省镇江市、江西省九江市进行试点，开始探索建立社会统筹与个人账户相结合的医疗保险制度；1996年，国务院办公厅转发了《关于职工医疗保障制度改革扩大试点的意见》，医疗保险改革试点扩大到38个城市。在工伤保险方面，1996年，劳动部在总结各地经验的基础上，发布了《企业职工工伤保险试行办法》，规范了工伤保险的认定条件、待遇标准和管理程序，决定建立工伤保险基金，形成规范的工伤保险制度。1994年，劳动部颁布了《企业职工生育保险试行办法》，对生育保险的实施范围、统筹层次、基金筹集和待遇支付等进行规范，推动了生育保险制度改革。
1997年，党的十五大明确提出：“建立社会保障体系，实行社会统筹和个人账户相结合的养老、医疗保险制度，完善失业保险和社会救济制度，提供最基本的保障。”按照党的十五大的要求，从1998年以来，我国社会保障加快了改革步伐，全国上下对社会保障体系建设的重大意义认识之深刻、投入财力之多、开拓力度之大，是空前的，这一阶段是新中国成立以来我国社会保障制度建立和发展速度最快的时期。经过艰苦努力，我国社会保障体系建设取得了重大的进展。
（一）基本实现了“两个确保”
党的十五大提出要加快推进国有企业改革，实行下岗分流、减员增效和再就业工程。随着国有大中型企业实现三年脱困的目标和经济结构战略性调整，能否保障下岗职工基本生活和企业离退休人员养老金按时足额发放，成为深化改革、保持社会稳定的突出问题。党中央、国务院于1998年5月召开国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作会议，明确了国有企业下岗职工基本生活保障制度和深化企业职工养老保险制度改革的主要政策措施，部署了确保国有企业下岗职工基本生活、确保企业离退休人员养老金按时足额发放的工作任务，建立“三条保障线”。凡是有下岗职工的国有企业，都要建立再就业服务中心；下岗职工都要进中心、签订基本生活保障和再就业协议，由再就业服务中心负责保障基本生活、代缴社会保险费和组织再就业培训；下岗职工进中心期限一般为3年，期满未实现再就业的，与企业解除劳动关系，按规定享受不超过2年的失业保险待遇。失业保险期满后仍未就业的，可按规定申请享受城市居民最低生活保障待遇。这样由下岗职工基本生活保障、失业保险与城市居民最低生活保障组成的“三条保障线”，成为具有中国特色的社会保障体系的重要组成部分。
“两个确保”“三条保障线”虽然带有转轨时期的过渡性特点，但抓住了突出矛盾，措施针对性强，因而有效地保障了下岗职工和退休人员的基本生活，维护了社会稳定，促进了国有企业改革和经济结构调整目标的实现，也为健全社会保障体系赢得了时间，探索了经验。
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