第2章 绩效预算的理论依据世界上包括发达国家在内的几乎所有国家，其政府在财政资源的使用上都存在着程度不同的效率偏低问题，在某些国家甚至出现财政资源使用无效率问题。因此，长期以来，各国民众会以不同的表达方式，反映他们希望政府能够不断改善、提高公共支出效率的要求。当然，这些问题也一直受到政界、学术界的密切关注。尤其是在最近30多年里，各国政治学家、经济学家特别热衷于研究政府行为问题，相继提出涉及政府行为的“委托一代理理论”、“x一低效率理论”、“官僚行为理论（官僚经济学）”、“公共选择理论”等。这些理论不仅系统地解释了政府财政活动经常处于效率偏低状态的原因之所在，而且也为20世纪90年代以来某些发达国家如美国积极推行绩效预算活动提供了理论支持。有关研究成果说明：（1）比较而言，政府活动之所以效率低下，是政府固有性质决定的；（2）在任何情况下，或即使在最好的情况下，公众也无法指望政府管理的公共财政活动取得与市场化的私人经济活动大体相当的效率水平；（3）公众一般可以通过两种途径促进政府活动的效率改善，一是制定更合意的“政治游戏规则”，二是对公共财政实行绩效管理。至少在理论上，这些做法是鞭策政府可能以最小的经济成本取得最大社会经济效果的关键。
本章依次阐述“委托一代理理论”、“x一低效率理论”、“官僚行为理论”的重要内容，目的在于说明政府预算活动中长期存在的效率损失问题，进而指出对政府预算实行绩效管理的必要性。下一章，将根据“公共选择理论”，说明、分析“政府失灵”问题，而后说明积极推行“政府治理”活动的重要性，以及政府治理活动的目标、内容与路径选择。
2．1 委托一代理理论
作为一种制度安排，“委托一代理关系”的概念最早出现在国家法律规定中。在法律意义上，“代理”是一种民事法律关系，是代理人以委托人的名义，为了委托人的利益，在委托人赋予的代理权限内与第三者所发生的法律行为。但是，这种行为的法律效果要直接由委托人而不是代理人来承担。“委托一代理关系”也广泛发生在市场经济活动（经济交易）中，并且具有同样性质。正是因为代理人可以不直接承担其特定经济行为所造成的经济后果，才导致委托人可能要承担不同程度的经济利益损失。这是人们关注“委托一代理”问题的重要原因，并由此形成经济学中的“委托一代理理论”。
本节利用经济学中的委托一代理理论剖析政府预算工作，试图说明，相对于一般经济活动中的委托一代理关系，政府预算活动中存在的委托一代理关系的重要特点及其表现出来的主要问题。
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