当然，无论在中央还是地区，都能经常听到有关对方侵犯自己权利的抱怨。这些指责是任何真正分权的政府体系里都有的正常争论。中央官员关心日益增长的财政赤字，他们认为这些赤字的是由地区不负责任的低效率造成的——所谓“不征税的代议制”，所以他们要求大大削减地区基金。地区官员抱怨他们从中央得到的基金的最大份额被过于严格地限定在具体的项目上，甚至已经指定了哪一种农产品的生产可以得到补贴。他们说，中央各部常常把地区政府看作它们的现场办公机构。对于习惯了州长们抱怨联邦援助拨款和联邦控制的美国人来说，意大利地区官员的这些不满是完全不陌生的。同样，据报道，意大利国会议员把地区官员看作是控制庇护关系的竞争者，而庇护关系在意大利许多地方是相当重要的政治资源。即使是左派的代表，尽管他们在意识形态上主张政治分权，但在国会活动的幕后，据说也限制对地区政府的分权。当然，联邦立法人员与州和地方官员的这种竞争关系在各地都是相似的，从芝加哥到巴伐利亚的政府间政治都如此。同时，当地区开始行使它们新建立的监督地方政府的权力时，地区与地方政府的斗争开始替代原来简单的中央与地方的冲突。在中央、地区与地方官员的政府间三角关系中，新的联盟和复杂的三角战略开始发展起来。使一些意大利法学家感到吃惊的是，意大利的政府间关系正在向晶体(marble．zake)模式的方向发展，而不是向单纯层级(neater layer cake)模式的方向发展。大多数问题引起的都不是简单的中央与地区管辖权的斗争，而是引起多角的斗争，其中包括地方政府、党的各级官员，甚至是私人机构。在诸如农业、住房、医疗保健等领域，许多项目的责任并不是明确分配给某一级政府的，其责任事实上是由中央、地区和地方政府共同承担的。所有三个级别政府的政治家和行政官员不断地进行非正式的磋商，互相之间要进行谈判，这些磋商与谈判经常是非常激烈的，即使在主要的决策责任明确属于某一级政府的时候也是如此。到20世纪80年代初期，已经成立了将近100个联合委员会来协调具体部门的地区政策与中央政策。反过来，地区也在正式结构中不属于其管辖范围的事务上寻求增进自己在罗马的影响力，比如对全国经济政策，甚至国际贸易政策的影响。每一个地区都在罗马设立了办事处，以代表自己的利益，并对中央政府展开游说活动。1981年各个地区的首席行政官成立了一个永久性的主席会议，为表达他们对中央政府的意见提供了一个论坛。到1983年，这个集团已经与中央政府的部长会议建立了制度性的联系，从而改进了中央与地区权力机关之间高层的协调工作。当1992年欧盟迈人更加深入的一体化时，意大利的地区政府也增加了对布鲁塞尔决策的直接影响。宣称地区与中央政府的关系已经进人了一个“友善的时代”，这在最好的意义上说也是为时尚早的，因为就像詹姆斯·麦迪逊在美国联邦制度建立之初对自己的同胞所说的，权力共享意味着永远的冲突。意大利政府体制还不能说已经变成了完全的联邦制，因为意大利地区的宪法和政治地位不享有像美国和德国那样的州的自治程度。然而单一制与联邦制之间的差别只是程度上的，不是二元对立的。在过去的20年里，意大利已经向分权的方向大为迈进，这不仅体现在正式的权力结构上，而且体现在实际的政治生活与决策当中。这个时期末的地区领导人比期初的拥有了更独立的影响力。虽然新的结构决不是简单地决定非正式的权力关系，正式结构的变革还是逐渐地改变了非正式的关系。分权化的进程已经有了自我发展的动力。在过去的20年里，地区已经成为意大利政治舞台上真正的、自治的、并且日益显赫的角色。
第四节扎根：地区及其选民“抗议的游行现在全都向地区政府进发而不是向省政府进发了”，南方的一个省长私下了发出了这样的感叹。在意大利最落后的地区之一的巴西利卡塔，1980年12月，就在地区政府被迫处理大地震造成的灾害的前两天，在一天的时间里，当地的新闻媒体就报道了地区政府关于发展伊奥尼亚海旅游业的计划，报道了残疾人对地区政府在残疾人事业上无动于衷的抗议，新闻界要求政府帮助在破产的产业发展中投资的人，要求地区政府帮助一家钢铁厂和当地一家超市解雇的工人，新闻界还报道了新成立的一个为老人提供住房的地区基金，并且批评了地区在建议开展的一个化工项目中起的作用。抗议者对抗议诉求对象的改变微妙地反映了地区政府在意大利治理当中日益增长的重要性。早在1976年，全意大利的社区领导人就开始积极参与新的政府，其中包括市长、劳工领袖、银行家、工业家、商人、农业代表，以及新闻记者。我们访谈的社区领导人中近一半的人定期与地区政府内阁成员、地区委员和行政官员举行会晤。这些社区和组织的领导人与地区官员的会晤，比他们与相应的地方政府官员或中央政府派驻机构的官员举行的会晤更频繁。(意大利政府的地区化造成了一个影响，就是许多全国性的组织，包括工会联盟、工商业和农业组织，以及政党，都在最近几年按照地区的划分进行了重新整合。)到80年代，我们调查的社区领导人中，大多数人(约60％)认为地区政府在他们领域有“非常”或“比较”重要的影响，只有不到1／10的人认为地区政府在他们的领域完全没有影响。虽然这些社区领导人经常对这个新制度持批评态度(我们将很快见到详细情况)，但是大约有2／3的人认为地区政府在他们自己领域的影响从根本上说是积极的。在不到十年的时问里，新的政府就开始扎根了。至此为止，我们对意大利地区试验的插述已经强调了实际发展与这个试验的支持者的期望是一致的。然而，有关地区主义的争论各方几乎都认为，大多数新政府的实际管理成效是有问题的。许多地区的公共管理是怠慢与混乱的卡夫卡式的结合体。在70年代末及整个舳年代里，一种希望受挫、白费劲、错失良机、浪费光阴的情绪弥漫在许多地区政府里，特别是在南部的地区政府里，但并不仅限于此。由地区主义者很高的期望于他们有限的实际成果之间的差距造成的失望开始扩散开来。到1976年，有42％地区委员和67％的社区领导人同意地区政府在他们所关注的领域制定的官方政策，但是只有24％的委员和35％的社区领导人赞成实施那些政策。虽然地区规划是大多数地区政府的头等大事，但是1976年有2／3的委员认为他们的地区政府所作的努力是不成功的，1／2强的委员认为是“很”不成功的。最常见的批评是地区政府在确立很有前景的理念之后没有相应的行政措施。社区领导人对这些所作的批评更多，主要集中批评了地区政府在行政上的无能。在整个1980年代，我们访问的一半以上的社区领导人(1982年是55％，1989年是60％)都同意“本地区政府的行政根本上是效率低下的。”@全国医疗保健系统的地区化，是70年代中期的改革中转交地区管辖的最大项目，在许多人看来是一个管理上的失败。在我们与社区领导人和普通公民的访问中，只有1／3的人同意“医疗保健服务的地区化已经产生了积极的成果。”只有5％。10％的人非常赞同这种积极评价。表2．5表现了社区领导人的抱怨。回官僚程序(多是学了中央行政机构的模式)惊人的缓慢和低效，而且受到旨在确保这些程序得到遵守，而不是考虑实际效率的各种控制的束缚。地区行政部门常常没有动力、不专业、效率低下，以及不够格。地区政府机构在彼此无知的情况采取行动。相互之间缺乏协调，也没有与其他层级政府的协调。地区官员提出的项目计划经常是不实际的、不可行的。工商业领袖和劳工领袖一致认为。地区政府里没有一个人能够明智地讨论地区发展的计划。最糟糕的是，永远也别想从地区政府那里找到答案，任何答案都找不到。社区领导人承认，地区官员很渴望有所作为，而且其基本的政策方向也是值得尊敬的。但实施这些合作项目往往超出了大多数地区政府机构的能力。
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社会资本指的是普通公民的民间参与网络，以及体现在这种约定中的互惠和信任的规范。许多不同社会背景的研究者——从北欧到拉美，从北美到亚洲——近年来已经发现了大量证据，证明社会资本的数量和质量对社会的健康和公民的福祉关系极大(详见脚注)。
我自己关于意大利不同地区民主制度绩效的对比研究证明，社会资本是民主进步的一种重要的决定性因素。一些批评者以为我的研究成果是在证明“没有良好的公民传统就不可能有民主”这一“铁律”，我要强调指出，这不是我的观点。相反，我相信，这项研究的主要教训是，民主的改革者必须从基层开始，切实鼓励普通公民之间的民间约定。我热切地希望，这项研究能有助于中国的学者和改革者在关于如何推动中国的民主政治方面做出更加严肃和更富有创造性的探索。