推进工业向园区集中和开发区建设
——加强上海节约型城市建设的关键举措（代序）
胡延照
一 充分认识推进工业向园区集中和开发区建设
对上海社会经济发展的重要意义
近年来，通过加快推进“工业向园区集中”，上海工业区正成为全市产业集聚的主要载体和依托，为调整产业结构、优化产业布局和提升产业能级发挥了重要作用，工业区在上海经济建设和城市发展中的地位越来越突出。加快工业区的建设发展，推进工业向园区集中，加速郊区工业化、城市化进程，辐射带动周边地区建设，对上海社会经济发展具有重要意义。
1．开发区已成为全市经济发展的重要增长极
经过前一阶段开发区清理整顿工作后，上海现有各类开发区80个，规划面积626平方公里，其中：国家级和市级开发区29个，规划面积490平方公里；区级开发区51个，规划面积136平方公里。2004年，市级以上开发区规模以上工业企业实现工业总产值4064．4亿元，比上年增长22．1％；市级以上开发区及六大产业基地的工业产值占全市工业总量的近50％，完成工业固定资产投资占全市的65％；开发区吸引外资量占全市的70％左右。开发区经济总量已占到全市工业经济的一半，按照目前发展趋势，占全市比重还将提高，预计到2010年，开发区的工业产值将占到全市的70％左右。
2．推进工业向园区集中和开发区建设是优化上海国际大都市空间布局的主要抓手
上海正在从600平方公里向6000平方公里的市域范围拓展。根据上海中心城、新城、新市镇、中心村（居住点）四个层次的城镇体系布局规划，推进“三个集中”是上海国际大都市合理布局的重要抓手，是实现上海城乡一体化、农业现代化、农村城市化、农民市民化的必然选择。工业向园区集中，将加快上海市产业集约化发展，使上海制造业战略重心向郊区倾斜和转移，把郊区建设成为长江三角洲乃至全国的制造业中心，这是实现上海经济两轮驱动的战略选择，也是上海提升产业发展水平、优化产业布局的战略举措。
3．开发区已成为优化产业结构、推进产业升级的重要载体
当前，国际制造业转移的趋势没有改变，国际产业转移、技术转移和资本转移的规模还将进一步扩大。上海要紧紧抓住这一有利的发展机遇期，加快构建和完善新型工业化体系，进一步优化投资环境，充分利用国际资源，努力发展高新技术产业，改造传统产业，加快制造业的结构调整和产业升级，提升产业国际竞争力水平。其中，工业区要成为推进产业结构升级、接受国际产业转移的主要载体。
4．推进开发区协调发展是上海落实科学发展观、构建和谐社会的具体体现
开发区的协调发展是上海实现“两个率先”发展目标的重要内容，推进开发区和谐发展，提高开发区发展水平，正是上海进一步抓住历史机遇，拓展城市发展空间，合理人口布局，实现上海经济、社会、生态和谐发展的重要抓手。
二 进一步认清形势，把握历史机遇，使开发区成为上海优先发展先进制造业的主战场
自2003年下半年以来，国家陆续出台了一系列宏观调控政策措施，对开发区的清理整顿是这次宏观调控重要内容之一，从这个意义上说，2004年是开发区的清理整顿年。对开发区来说，国家的宏观调控，既是挑战，又是机遇。我们要认真分析形势，迎接开发区发展面临的形势，把握发展机遇，进一步统一思想，开拓创新，实现开发区的新一轮发展。在此过程中，以下三个问题值得高度重视。
（1）比较优势正在逐步减弱
随着经济全球化和国际产业分工的加强，国际间产业转移趋势不断加快。中国自加入WTO后，凭借劳动力成本低、社会政治稳定、人文环境好等优势，越来越成为发达国家实施产业转移的首选地，在国际贸易中的份额不断增长。同时，国际贸易摩擦日益严重，遇到的反倾销调查、特别保障条款等案件大量增加。同时，国际上的能源、矿产等资源价格不断提高，种种因素使国内企业进入国际市场的困难增大。同时，各国吸引外资的竞争日趋激烈，我们面临着在更大范围、更广领域、更高层次上参与国际分工的巨大压力。这些国际环境的变化，对上海开发区的招商引资等产生了不利影响，需要我们及时应对。
（2）资源短缺正越来越成为发展的瓶颈
目前，上海资源、能源问题越来越突出，经济发展中的结构性问题不断凸显，尤其是土地资源紧张。上海陆域面积仅有6340平方公里，除去崇明之外，只有5000多平方公里。从目前到2010年，全市工业总量要增加一倍，而允许新增的工业用地还不到200平方公里，可供开发的工业用地十分有限，土地资源短缺正在成为开发区发展中最为突出的瓶颈之一。
（3）产业结构升级的压力越来越大
从国际、国内形势以及上海实际来看，产业结构升级的压力越来越大。过去低成本的出口策略已受到国际环境的明显制约；随着土地、劳动力等要素价格的上升，上海商务成本不断上升，利用高能源消耗、资源消耗的产业在上海已经没有了生存空间。同时，尽管我们的产业规模在不断扩大，但总的来说处于国际产业分工的低端，缺乏核心技术和自主创新能力。因此，必须加快结构调整，培育自主创新能力，提高企业核心竞争力。
现在，上海市经委已经制定了先进制造业和商业发展两个行动方案，以及工业向园区集中的三年行动计划。对下一步开发区的发展，可以用四句话来概括，即：落实科教兴市的主战场；推动经济增长的发动机；国际先进制造的承载地；构建和谐社会的示范区。
（1）落实科教兴市的主战场
上海开发区要牢牢抓住增强自主创新能力这个核心，发挥企业技术创新的主体作用。要大力集聚各类先进制造企业、研发中心、地区总部，构筑全新的产、学、研框架，建立由大企业技术中心、工程研发中心、大型公共技术平台、尖端人才等构成的技术创新、研发和应用技术的支撑体系，发挥开发区在科教兴市方面的引领、示范作用，成为落实科教兴市主战略的主战场。
（2）推动经济增长的发动机
开发区要大力贯彻上海市委、市政府“两个优先”、 “两个坚持”的产业发展方针，坚持走新型工业化道路，切实转变经济增长方式，调整产业结构，提升产业能级，提高工业集中、产业集聚、土地集约水平，努力打造世界级产业集群，进一步推进上海产业从规模扩张向发展能级和核心竞争力的战略提升，真正成为上海经济增长的驱动力。
（3）国际先进制造的承载地
要加快微电子、汽车、石化、钢铁、装备和船舶六大产业基地建设，大力推进以嘉定、青浦、松江为代表的市级工业园区发展，大力打造上海制造业核心竞争力。进一步加大招商引资力度，优化资源配置，加快发展低能耗、少污染、高效益的高端产业，推进资源节约与环境保护，加强土地集约化利用，使开发区成为体现上海实力的国际先进制造业的集聚区和承载地。
（4）构建和谐社会的示范区
开发区建设要树立和落实科学发展观，成为构建和谐社会的示范区。
①要推进产业集聚、人口集中、土地集约联动，实现开发区与经济、社会、城镇协调发展。
②发展过程中要切实保障农民长期利益，特别是要保障失地农民的长期收益，上海市经委、市农委等部门和各区县在推进郊区都市型工业园区建设、宅基地置换等方面就采取了较好措施，切实考虑了农民利益。
③要关心好外来务工人员。外来务工人员已成为上海经济建设的重要角色，我们要切实改善民工的务工和生活条件，帮助解决民工子女教育问题，丰富民工的精神文化生活。目前在嘉定、松江、奉贤等不少开发区已建和在建了一定数量的外来民工公寓，对解决外来务工人员的安居问题、维护社会稳定、集约土地都起了很好的作用。
三 明确目标，突出重点，大力推进工业
向园区集中，提高开发区建设水平
1．要通过工业向园区集中，形成以工业区为主体的布局优化、产业集聚、土地集约的工业布局框架
逐步形成以六大产业基地为龙头、19个市级以上工业区为支撑、重点区级工业区为配套、郊区都市型工业园为补充的产业布局构架，把工业化与城市化结合起来，高起点规划产业发展，形成产业布局的新亮点，加快建设拥有核心竞争力的制造业基地和工业园区。
2．要以推进产业集聚、提高工业区发展水平为重点，形成工业向园区集中和开发区发展的目标体系
开发区的发展关键是要从“量”的增加向“质”的提升转变。
①要切实转变经济增长方式。主动实现产业升级，严格限制高能耗、高污染、低产出的项目，提倡节约型经济，走可持续发展道路。
②拓展综合服务功能。要克服开发区目前存在功能单一和服务业发展“短腿”的现状，国家级和市级开发区应充分发挥原有产业优势和品牌优势，实现功能拓展和产业延伸，大力发展高新技术产业和现代服务业，着力推动二、第三产业融合发展。
③要提高招商引资水平。要抓住国际产业转移机遇，加大专业招商、产业链招商的力度，从以制造加工为主，向高附加值的设计研发和销售服务进行产业延伸和功能拓展。要做好开发区的产业定位，积极发展主导产业，积极推进“大项目、大基地、大产业”的建设，同时，提升产业能级要推广产业评估制度，提高准入门槛。
④要分类指导，错位发展。要切实提高产业的根植性、凝固性，促进各类开发区实现错位发展。国家级开发区充分发挥国家级经济技术开发区的品牌优势，进一步发挥其窗口、示范、辐射和带动作用以及对全市产业的支撑作用，实施产业延伸和功能拓展。在以发展先进制造业为主的同时，致力于引进和发展高附加值现代服务业。实现经济技术开发区向多功能综合性产业区转变。市级开发区要加快开发建设力度，提高建设水平，发挥在区域经济中的带动作用，成为体现实力的先进制造业集聚区。区级配套园区要结合城镇布局，建成专业性较强的园区。有明确的产业定位，以加工制造为主，立足于为大产业、大项目、大基地配套。郊区都市型工业园要在试点的基础上，结合城镇布局，既为都市型产业发展提供空间，又解决就业问题。
3．要切实突破产业发展中的土地瓶颈问题
按照上海市政府关于“批项目、核土地”的总体要求，最近上海市经委和市房地资源局正在研究加快“叶？一五”期间上海工业和工业区发展，突破 土地对上海产业发展的瓶颈制约，在确保集约用地的情况下，重点解决好招 商引资中的“无地”问题和已批项目的“供地”问题。具体原则是：控制产业用地总量，用好产业用地增量，盘活工业用地存量，提高用地项目质量，形成“重点项目确保供地、招商项目承诺有地、面上项目兼顾用地”的供地工作的新机制和新方法，明确增量工业用地主要支持六大产业基地、国家级和市级开发区发展。在上海市农转用总量指标中，每年有20平方公里的农转用指标用于工业发展，同时，通过产业用地评估，淘汰劣势产业以及“腾笼换鸟”、土地整理等措施，盘活存量工业用地，使开发区成为集约使用土地资源的示范基地。
4．要加强领导，形成合力，进一步加快推进开发区建设
①要加强领导。开发区工业涉及面广，要坚持政府引导，多管齐下，加强政府的引导和政策调控。在推进工业向园区集中、郊区都市型工业园建设项目和整合零星工业点、淘汰劣势产业等工作上，要加强组织领导工作，有序推进。
②要明确职责，形成合力。相关部门、区县要形成推进合力，上海市发改委、经委、外资委、规划、土地、财税、农委、科委等部门，各开发区管委会、区县政府要各司其职，为开发区发展营造良好的制度环境。上海市经委要加强对工业区的日常管理和服务，加快推进工业向园区集中的工作。
③要努力改善投资环境。要针对开发区发展中的瓶颈问题，加强对开发区的服务，帮助开发区不断提高开发建设水平，通过加快开发区信息化建设，创建质量和环境“双优”园区，加强配套设施建设。
④要建立开发区综合评价指标体系，上海市经委已经会同上海市统计局等部门建立了一套开发区的统计和指标体系。
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