第一节 行政法的概念
一、行政的含义
行政法，顾名思义就是关于行政的法，是关于行政的法律制度，是我国法律体系中的一个法律部门。作为行政法的逻辑起点，在研究行政法之前我们必须明确行政的概念、内涵、特点及行政的分类。
现代汉语词典关于“行政”有两个解释：一是指行使国家权力的（活动）；二是指机关、企业、团体等内部的管理工作。“行政”一词，日常生活中的含义较多，一般是指“执行事务”、“政务的组织和管理”等。在此意义上，行政通常可以分别表示国家与公共事务的行政和社会组织、企业的行政。行政法领域的行政是指国家与公共事务的行政，相对社会组织、企业的“私人行政”而言，通称为“公共行政”，即行政管理活动。但是，准确界定行政的含义，却也非常复杂。
在不同的国家制度和时代背景下，行政不但有不同的领域、作用和意义，而且用不同的方法和标准去理解，行政就有多种多样的含义。因此，在学术界一直是众说纷纭。其中，最具代表性的观点主要有以下三种：
（一）职能说
这种观点以国家的职能来界定行政的含义，认为政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行。其代表人物是美国行政法学家古德诺。在著名的《政治与行政》一书中，他明确指出：“在一切的政治制度中，只有两种基本功能，即国家意志的表现和国家意志的执行，前者谓之政治，后者谓之行政。”也就是说，制定政策是政治，执行政策是行政，政治与行政应当加以区分。这种观点在奉行“管理最少的政府是最好的政府”的自由主义时代具有广泛的影响和说服力，也具有不可忽视的理论和规范价值．因为，相对于“至上”的议会来说，行政就是国家意志的执行，这反映了现实政治关系并有利于控制行政活动。但在现代，不同等级的行政机关都有决策活动，只是决策的层次、范围、效力的等级不同而已。行政在其活动的范围内，可以说既是国家意志的表现，又是国家意志的执行。单纯强调行政是国家意志的执行，已与实际不相吻合，也不利于促进行政积极、有效地实现和保障公共利益。可以说，这是西方社会经典性的意见。
（二）分权说
这种观点以国家权力划分的标准来界定行政的含义，认为行政是国家立法、司法之外的一类国家的职能权力。其中又可细分为二分说、三分说和五分说。
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