公共政策分析是一门应用性很强、操作技术要求很高的综合性学科。它的深入研究，需要进一步加强运用政治学、经济学、法学、社会学、管理学、计算机科学、系统科学等多学科的基础理论。同时由于公共政策对象涉及到社会生活中各个领域，政策内容极其丰富，所以它还需要运用各个不同领域中的专门知识。正因为如此，国外学者所撰写的“政策分析”著作，大致分为两类：一类是从一般的原理、技术与方法的角度，研究公共政策；另一类是对各项专门政策进行系统分析。 我国开展公共政策分析研究相对较晚，但在众多的专家、学者的辛勤努力之下，其研究成绩斐然。进入90年代以来，大批研究行政学的学者逐步将研究重心转入到政策分析领域，从而进一步增强了政策分析的研究力量。 本书是在为研究生、本科生开设“公共政策分析”课程所写的讲稿，以及近两年在《北京大学学报》、《中国行政管理》、《行政与法》、《行政论坛》等多种杂志所发表的十余篇论文的基础上修改而成的。全书共分为四个部分：基础理论篇、过程分析篇、操作技术篇、实践研究篇。 在本书的写作过程中，吸收了中外学者大量的研究成果。

　　利益选择。政府对利益的分配，不是任意的，无的放矢的。作为公共权力的占有者，政府把利益分配给谁，首先来自于政治统治的目的。在阶级社会里，无论何种社会、何种政府，它们所制定的公共政策，都必须符合统治阶级的利益要求。因此，政府要选择那些与政府的价值取向一致的社会群体利益，作为分配对象。毫无疑问，在剥削阶级占统治地位的国家里，其政策从根本上讲自然是为少数剥削者的利益而制定的，它与剥削阶级的价值取向一致。而在无产阶级掌握政权的国家中，公共政策的制定和执行，是要维护无产阶级和广大劳动人民的根本利益的。
　　不过，这中间有种认识需要澄清：作为社会总代表的各级政府，除了全社会的利益之外，有没有自身的利益?人们愈来愈清楚地认识到，在市场经济下，政府也是多元利益主体之一，也要寻求自身的最大利益。作为一个相对独立的社会行为组织，政府是由若干成员组成的，每个成员的利益以及他们的总体利益是借政府的机构来实现的。所以制定什么样的政策，政府首先是选择利益，选择那些与社会整体利益一致的方面，也选择那些与政府自身最大利益相一致的方面。这种人为、主观的选择特征，必然使公共政策在分配社会利益时带有明显的倾向性。比如，少数政府官员偏袒某些利益群体，经常给予这些利益群体“优惠政策”，使得他们从政策中获得更多的利益。明白了这一点，就容易理解为什么我们有时也会出现事与愿违的公共政策。然而无产阶级政权与一切剥削阶级政权的本质差别在于，无产阶级政党能勇于修改或中止一切不利于人民群众根本利益的公共政策。
　　利益综合。美国著名经济学家罗尔斯认为，所谓社会是为获取共同利益组成的协同事业体，因而各社会成员在通过建立社会及其相互协作以增加利益这点上，具有互相一致的利害关系。至于社会总体所获得的利益，如何向每一个社会成员进行分配，却构成了人与人之间表现在利害关系上的相互对立的态势。山所以政府在向社会各成员分配利益时，除了考虑到社会的整体利益与政府的自身利益之外，还要充分想到社会各成员之间的利益相关性。
　　政策本身所反映的利益关系，是通过社会问题表现出来的。社会上，人们已获得的利益和想要得到的利益之间总是存在着差距，因而由利益差距所形成的个人利益与他人利益、集体利益的矛盾总是客观存在的。为解决由错综复杂的利益关系所产生的矛盾，持有不同利益的政策制定者会提出或制定出不同的政策，引导有关组织和个人采取不同的行动。与社会公共利益紧密相关的公共政策，是要提供一种普遍遵循，或者至少相关人员应该遵循的行为准则，规范人们在追求利益所出现的矛盾或冲突中的行为。政府必须综合地平衡各种利益关系，或简称为“利益综合”。利益综合建立于利益选择的基础之上，前者既是后者的逻辑结果，又是现实结果，而且往往是两种结果的有机统一。利益综合，除体现在政治行为与普遍准则上，还体现在原则性与灵活性的结合上。现实社会中，利益是多元化的。政策既要反映社会大多数人的利益需求，又要兼顾保护少数人的合法利益。政策的作用，是要调动人的积极因素，排除那些消极因素，把各种利益矛盾尽量控制在较小的范围之中，以保证社会的稳定与发展。
　　利益分配。不少人认为，政策是一种资源，谁得到了政策，谁就拥有了一定资源。实际上，公共政策本身并不是资源，而是由于政策实施后保证了一部分人的利益得到满足，这意味着政策起到了向社会有关成员分配利益的功能。对不同的政策对象来说，公共政策所分配的利益，经常是对一些人是直接的，而对另一些人是间接的。一般地说，人们从政策那里所得到的好处，从程度上看是不等的。比如，获得减免税政策的企业，是直接利益的获得者，而与这些企业生产、供销相关的其他组织与个人，很可能是这一政策的间接获益者。
　　前面我们已经提到，分配利益的结果既能使部分人获得利益，也可以使部分人失去利益。比如物价政策，就经常在生产者与消费者之间谋取合理的平衡，有时会削弱生产者的利益，有时则抑制消费者的利益。但公共政策的最大特点之一，总是保护多数人利益，尤其是多数人的长远利益，而抑制少数人的利益。不过，人们从政策中获得利益或失去利益不是绝对的，还会出现这样的情况：某一政策使得一些人既获得利益，又失去了利益。比如人口流动政策，使得农村剩余劳动力大量涌人城市，这固然使农民得到利益，同时给城市居民也带来了某些生活服务方面的很大方便，从中获得了好处。但因流动人口管理上的困难以及其他多种原因，城市居民的利益又常常受到了程度不同的侵犯。至于对那些失去利益，而又不接受作出让步或牺牲的政策对象来说，公共政策会对他们构成一种强制性的规范。
　　利益落实。政策分配利益，满足一部分利益群体的合理要求是十分重要的。但更重要的是这些利益群体能否按照政府的预定目标，获得应有的利益。这不仅是相关的利益群体关心的事，更应该是政府关心的事。政府的政策主体地位，需要它们主动地把政策内容贯彻到实践中去，产生应有的政策效果，即从本质上讲，使得分配的利益到位。比如，为了减轻农民负担，中央、国务院曾多次制定了相关政策，三令五申地指出：严禁向农民乱摊派、乱收费、乱集资以及“打白条”等现象发生。然而在实际执行过程中，许多地方的农民负担十分沉重，农民的实际利益仍受到了严重损伤，使他们产生“被剥夺感”。很显然，中央政策，是要真正减轻农民负担，保护农民利益的，但政策不能有效地落实，就意味着农民没有从政策中获得利益。
　　
　　在政策的基本思想指导下，选择好政策目标是政策制定中的主要内容。因为它是政策制定者希望通过政策实施所要达到的目的。有了正确的目标，就有了努力奋斗的方向，便于依据目标的内容，拟定各种备择方案，从中选取满意的结果。有了正确的目标，可以基本统一那些因信仰、价值、利益存在着差异，在政策制定与实施全过程中的不同参与者。有了正确的目标，可以对政策实施情况加以控制，顺利地实现目的，同时对政策结果提供可评价的标准。政策目标的有效性取决于两个主要环节：一是政策目标的设计正确；二是不同的参与者对政策目标的共识。没有认清政策目标，就设计政策方案，是很难避免失误的。必须对目标进行深入、全面分析，分清什么是主要目标(必须实现)，什么是次要目标(尽可能实现)，什么是再次要目标(期望实现)。
　　从政策制定过程可知，目标的确立，与政策问题有关。每一个特定的政策问题，都具有特定的性质。与此相类似，每一个特定的政策目标也具有特定的性质。既然问题是客观现实与期望结果之间的差距，那么政策目标必然是政府所要达到的理想状态和衡量达到目的的指标。科学地确定政策目标，会涉及到许多因素。但公共政策目标首先是一种特定的政治目标，不同于人们的普通行为目标，也不同于一般的管理目标。它集中反映了不同政策主体对政策的认同程度。即使同一目标，各行动主体所赋予它的重要性也大不一样。处于不同地位的主体，会从各自不同的政治价值观、实际利润追求标准来衡量这一政策目标重要程度。比如对产业政策目标，不同行为主体的看法不一。
　　
　　一、宏观调控政策的特殊地位
　　市场经济是以市场机制为基础，有效地配置资源的竞争经济。由于市场经济本身有其不可克服的弱点和消极方面，因此，作为对市场作用的补充，现代实行市场经济的国家无不对经济的发展进行宏观管理，靠有效的宏观调控保证市场有序竞争。尽管在不同的国家里，市场经济被称之“自由市场经济、“计划市场经济”、“社会市场经济”等等，名称不一，但从实质看，其差别不过是政府干预市场的方式和调控的程度不同而已。
　　我国社会主义市场经济是具有中国特色的市场经济的新模式。一方面，与一般实行市场经济的国家一样，同经济运行相适应的基础性的资源配置手段仍是市场调节，国家从宏观上千预市场的发展。另一方面，我国社会主义市场经济之所以不是自由化经济，其根本原因就在于必须在中国共产党领导之下，利用国家政权对经济运行实施宏观管理。简单地说，这个模式是在坚持社会主义的条件下实行市场经济。社会主义的本质是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，防止两极分化，走共同富裕的道路。我们不仅需要如西方实行市场经济的那些国家那样，重视政府的宏观调节，而且要从坚持社会主义的基本国情出发，把宏观调控看成是建立社会主义市场经济体制必不可少的组成部分。因为市场经济本身的弊端，如唯利是图、盲目生产、市场垄断、短期行为、两级分化等副作用，是与社会主义市场经济的总目标格格不入的。从这个意义上讲，我国社会主义市场经济能否成功的关键，是政府的宏观调控。
　　市场经济本身无“姓资”与“姓社”的区别，但所有资本主义国家搞市场经济，都是以生产资料私有制为基础的。前苏联和东欧那些原来搞计划经济的国家，在从计划经济向市场经济的转化中，都伴随着私有化运动。而我们的社会主义市场经济，是在坚持公有制为主体的条件下实行的。若不改革政府职能，切实加强政府，尤其是中央政府的宏观调控的能力，要实现建立社会主义市场经济的改革目标是难以想象的。
　　我们搞了几十年的计划经济，尽管从苏联移植过来的这一经济体制，曾在特定的历史条件下起过积极的作用，有成功的一面。但从总的看，计划经济的弊端，越来越严重地阻碍了我国生产力的发展。我们现在正是由传统的计划体制向市场机制转轨。为了保护市场的发展，保持转轨中一定程度上的平衡性是事关重大的。正是由于这个原因，与发达市场的国家相比，我国各级政府在培育市场方面承担着更特殊的重大责任。党的十一届三中全会后，我国开始了经济体制的改革。从总的方面看，体制改革的方向就是利用市场和市场机制发展生产力。在邓小平同志建设有中国特色的社会主义理论指引下，党的十四大明确提出了建立社会主义市场经济体制的奋斗目标，并在全国人民代表大会上得到了确认。社会主义市场经济的发展，进一步带来了我国经济的高速发展。针对经济生活中的过热现象，1993年下半年，中央和国务院及时采取了宏观调控措施，大力整顿了金融秩序，稳定了经济发展的好势头，为1994年经济的持续发展创造了更好的条件，同时也积累了如何进行宏观调控的经验。实践证明，宏观调控在我国社会主义市场经济中具有特殊重要的地位。

第一章  导论：公共政策
第一节  公共政策的本质
一、中外学者对公共政策的界定
二、公共政策：对社会公共利益的权威性分配
三、结论
第二节  公共政策的特征与功能
一、公共政策的基本特征
二、公共政策的主要功能
第三节  政府  市场  公共政策
一、公共政策形成的逻辑起点
二、政府干预政策及其缺陷
三、政府、市场、公共政策相互关系的再分析
第二章  公共政策分析及其历史沿革
第一节  公共政策分析的框架
一、公共政策分析的内涵
二、公共政策分析的三种模式
三、综合分析框架
第二节  公共政策分析要素
一、政策问题
二、政策目标
三、政策方案
四、政策模型
五、政策资源
六、政策评价标准
七、政策效果
八、政策环境
九、政策信息
第三节  公共政策分析原则
一、系统原则
二、预测原则
三、协调原则
四、必要多样性原则
五、分解综合原则
六、民主原则
第四节  公共政策分析历史沿革
一、政策分析产生的历史背景
二、政策科学的诞生与发展
三、后工业社会的政策分析
第三章  公共政策分析方法论
第一节  现代科学方法论
一、科学方法的三个层次
二、现代科学方法论的内容
三、现代科学方法的认识论原则
第二节  公共政策分析方法论基本内容及其相互关
一、事实分析
二、价值分析
三、规范分析
四、可行性分析
五、利益分析
第三节  公共政策分析的模型方法论
一、关于模型方法的基本思想
二、政策分析中的数学模型
三、建立数学模型应该注意的问题
第四节  系统方法与系统分析
一、系统方法
二、系统方法的基本要求
三、系统方法与公共政策分析
四、系统分析及其主要作业
第四章  政治决策与数学分析的基本模型
第一节  政治决策模型
一、理性决策模型
二、渐进决策模型
三、精英决策模型
四、集团决策模型
五、系统决策模型
第二节  数学分析模型
一、规划键
二、决策论
三、对策论
第五章  公共政策问题构建分析
第一节  公共政策问题及其基本特征
一、政策问题的定义
二、政策问题的基本特征
三、政策问题的类型分析
第二节  公共政策问题程序的确定与论证
一、政策问题确定程序
二、政策问题的论证
第三节  构建公共政策问题的方法
一、边界分析
二、分类分析
三、层级分析
四、类比分析
五、多角度分析
六、假设分析
第四节  建立公共政策议程
一、政策问题进入议程的途径
二、安德森的看法
三、政府处理公共政策问题的轻重缓急
第六章  公共政策方案制定分析
第一节  公共政策方案制定是个动态过程
一、政策方案制定的综合分析
二、政策目标的确定
三、政策方案的设计
四、创造性思维
五、备择政策方案的优化技术
第二节  预测及预测技术
一、关于预测理论的一般性讨论
二、直观判断预测分析
三、因果预测分析
四、时间序列分析
五、马尔可夫模型分析
第三节  公共政策方案的论证与采纳
一、政策方案论证的基本要素
二、政策方案论证的结构模型与理性标准
三、政策方案论证的方式
四、政策方案论证方式的比较分析
五、政策方案的合法采纳
第七章  公共政策内容执行分析
第一节  公共政策执行的基本理论与模型
一、政策执行的理论
二、政策执行的模型
第二节  公共政策执行的组织、对象与环境的再分析
一、执行组织及其成员
二、政策对象
三、政策环境
第三节  公共政策执行是方案形成阶段矛盾的继续与深化
一、联合行动的复杂性
二、政策方案的调整
三、政策资源消耗中的冲突
第八章  公共政策效果评价分析
第一节  公共政策效果评价标准
一、制定政策评价标准的原则
二、政策评价标准的基本内容
三、影响政策评价标准的因素
第二节  公共政策效果评价的基本程序
一、评价方案的制定
二、评价实施
三、评价的总结
第三节  公共政策效果评价方法
一、成本效益分析
二、统计抽样分析
三、模糊综合评价
第四节  公共政策调整
一、导致政策调整的主要因素
二、政策调整的障碍
三、促进政策调整的有效措施
第九章  中央与地方政策关系分析
第一节  研究中央与地方政策关系的必要性
一、政府主导型经济
二、宏观调控的深化
三、集权分权的平衡
四、权限能力的统一
五、公共利益的分配
第二节  国家宏观调控：统一政策  分级决策
一、宏观调控政策的特殊地位
二、统一政策  分级决策
三、应该注意的几个问题
第三节  公共政策制定过程的比较分析
一、社会管理权限与政策目标
二、政策信息
三、政策决策者
第四节  财政分配关系中的政策分析
一、财政体制调整与变革的回顾
二、实行分税制中的政策分析
第十章  改革中的我国财政政策再分析
第一节  财政政策及其作用
一、财政政策的内涵
二、财政政策目标
三、财政政策的基本功能
第二节  国家与企业间的分配政策分析
一、利润留成
二、利改税
三、企业承包经营责任制
四、税利分流
第三节  我国财政政策的问题与发展选择
一、我国财政政策的重要作用
二、财政运行中的问题与原因分析
三、近期财政政策的取向选择
第十一章  公共政策案例分析
第一节  关于《北京市严格限制养犬规定》的分析(定性)
一、“狗祸”成了社会问题
二、政府规定(草案)出台
三、征集市民意见
四、立法机构的审议
五、实施结果与评价
第二节  关于向美国沿海水域倾倒垃圾的研究(定量)
一、问题产生的背景
二、相关要素与约束条件分析
三、建立数学模型
四、对数学问题求解