本书为中国农业部农村经济研究中心对农民合作社内部信用合作领域的研究力作。为了探讨农民合作社内部信用合作的功能定位以及在中西部贫困地区发展中的现实价值，本书在对云南、青海、贵州、宁夏和山东五省调研的基础上，对合作社内部信用合作的运作模式、存在问题进行了分析，并利用大样本数据对其效果进行了评价，在此基础上，探讨了其功能定位、风险控制、法律规定以及社区协同发展等问题，提出了未来发展的思路和政策。
主报告
农民合作社内部信用合作发展实践及未来发展思路
受发展阶段和农村金融抑制双重因素的影响，资金要素一直是中国农业和农村发展的重要制约瓶颈。尤其是在中西部贫困地区，由于自身资金积累较少，加上金融服务匮乏，加剧了农民发展生产脱贫致富的难度。发展普惠金融，解决农民融资难、融资贵，既是农村改革的重大任务之一，也是中国脱贫攻坚的重要手段。合作社内部信用合作作为普惠金融的重要内容，成为政府完善金融服务的重要政策之一。在政策鼓励和农民成员需求双重驱动下，部分合作社开始探索内部信用合作，逐步形成了一些行之有效的模式，不但有效解决了农民成员的小额资金需求，也丰富了农村合作金融。在中西部远离正规金融服务的村庄，农民合作社信用合作还有效解决了老年农民的理财需求和零散的生活需求，对于提高社区的凝聚力，促进农村社区发展发挥着一定的作用。
但现实中农民合作社内部信用合作也面临着自身规范不够、功能定位不明确与法律缺失、监管缺位等外部环境制约等问题，如何完善法律与政策环境，促进其规范发展，成为合作社内部信用合作面临的重大课题。在此背景下，为了探讨农民合作社内部信用合作的功能以及在中西部贫困地区发展中的现实价值，课题组在对云南、青海、贵州、宁夏和山东五省调研的基础上，对合作社内部信用合作的运作模式、存在问题进行了分析，并利用大样本数据对其效果进行了评价，在此基础上，探讨了其功能定位、风险控制、法律规定以及社区协同发展等问题，提出未来发展的思路和政策。
课题报告共分为六部分。第一部分在对合作社内部信用合作概念范围进行界定的基础上，对我国农村合作金融发展的历程进行了梳理，作为课题研究的背景；第二部分基于近年来的调查资料和课题组在五个省的实地调研，对合作社内部信用合作的模式进行了归纳和总结；第三部分基于调研，分析了当前信用合作存在的问题和困境；第四部分利用大样本数据对信用合作与合作社经营的关系进行实证研究；第五部分基于调研的资料对合作社内部信用合作发展的功能定位、风险控制、法律条款和农村社区协同发展等几个重要议题进行了讨论；第六部分提出了合作社内部信用合作的发展思路和政策建议。
一、 农民合作社内部信用合作的背景及价值
二、
合作金融由于可以利用农民成员内部信息透明度高、违约成本高等特性，能够相对有效解决农民小额、零散的资金需求，成为农村金融不可或缺的一部分。自1848年德国成立世界上第一家合作金融组织——拉夫森信用合作社以来，合作金融经历了150多年的发展历程，而且不论是在发达国家还是在发展中国家，合作金融组织都广泛存在。目前，以信用合作社、合作银行、信用合作社联盟等为主要形式的合作金融组织已成为世界各国金融体系中的重要组成部分，不少合作银行至今仍是国际上有竞争力的金融机构，如德国合作银行、荷兰合作银行等。合作金融制度虽起源于西方，但在东方文化中也显现出较好的成长性，日本、韩国和我国台湾地区都建立了较成功的合作金融机构和组织体系。
20世纪初，梁漱溟等乡村建设运动发起者就积极推动农民信用合作。新中国成立后，我国政府也大力发展农民信用合作，建立农村信用合作社，但后期却逐步转化为商业银行机构；改革开放后，农村合作基金会一度快速发展，但受政策影响未能发展起来。2007年国家再次推动农村合作金融发展，试点发展农村资金互助社，但受诸多因素制约，农村资金互助社仍未大范围发展。对以往农村合作金融发展的历程进行梳理和总结，是研究农村合作社内部信用合作的基础和前提。
（一）农民合作社内部信用合作的内涵及特征
在实践中，合作社信用合作表现为多种形式，有以资金调剂为主要业务的资金互助社，有侧重于支持贫困户发展的扶贫资金互助社，也有专业生产合作社内部开展的信用合作，而且由于受认识和实践多重因素的影响，很多人把合作社信用合作与资金互助混同起来，因此有必要对合作社内部信用合作的概念和功能进行深入探讨。
1.农民合作社内部信用合作的概念与功能界定
（1）农民合作社内部信用合作是服务功能拓展。
从广义上看，信用合作可以理解为“基于信用的合作”，泛指一切基于成员信用的合作活动。合作社信用合作在我国有悠久的历史。1927年毛泽东发表的《湖南农民运动考察报告》中关于合作社运动论述中曾提出：“合作社，特别是消费、贩卖、信用三种合作社，确是农民所需要的。”梁漱溟在《我从事的乡村建设运动》一文中提出“合作社是从信用合作社到生产合作社这样发展的”。这一时期信用合作主要指以资金信贷为主要业务的信用合作社。不过，受日本、韩国以及我国台湾地区的“东亚模式”农业合作社发展道路的影响，信用合作的内涵逐渐丰富，功能越来越多元。以日本农协为例，“信用事业”不仅能满足社员的用款需求，还承担为农协系统内其他事业提供融资服务的职责（高强、张照新，2015）。
根据我们的理解，农民合作社内部信用合作是农民社员为了改善自身的经济条件和获取便利的融资服务，按照合作经济原则，在合作社内部开展的经济互助活动。从本质看，信用合作是合作社服务功能的拓展，由原来为社员提供生产、供销和技术服务，拓展到为农民提供资金调剂、贸易信贷、担保服务、互助保险等服务。因此，立足于农民合作社提供综合服务的视角，信用合作是合作社服务功能的一个环节和领域，与之相对应的概念有生产合作、消费合作、供销合作等。
需要说明的是，近年来中央和地方的有关文件中也使用“农民合作社内部资金互助”的说法。农民合作社内部资金互助是合作社内部成员为了解决经济活动中的困难，而自主发起的一种纯粹的资金融通活动。因此，农民合作社内部资金互助是信用合作的一种主要业务形式。在基层实践中，有些合作社也将农民合作社内部信用合作与农民合作社内部资金互助等同。这是由于现阶段农民合作社内部信用合作主要表现为资金调剂，其他方面的功能尚未充分发挥，而“货币信用”是实践中最常见、最直观的形式。
（2）资金互助是一种社区互助性金融业务。
资金互助是许多发展中国家最流行的非正式金融制度之一。“资金互助”的概念在我国出现较晚。1999年1月，国家统一取缔农村合作基金会。从2002年起，姜柏林21世纪中国新农民合作社运动倡导者，全国首家农村资金互助社——梨树县闫家村百信农村资金互助社推动者，柏林新时代合作社讲习所联合创始人，原中国人民银行四平市分行和中国银行业监督管理委员会四平监管分局干部。在吉林省梨树县发动农民开始组建包括消费合作、购销合作、资金互助、股权信贷、互助担保、粮食信托、医疗教育等在内的10余个各具特色的合作社。当时，为了避免受到农村合作基金会的影响，又要和农村信用社相区别，在有关专家的指导下，姜柏林决定采用“资金互助”的概念。2007年3月9日，中国银监会核准全国首家农村资金互助社——梨树县闫家村百信农民资金互助社开业。自此，农村资金互助社开始成为一个固定的名称。现阶段，资金互助的主要组织载体是农村资金互助社。农村资金互助社是指经银行业监督管理机构批准，由乡（镇）、行政村农民和农村小企业自愿入股组成，为社员提供存款、贷款、结算等业务的社区互助性银行业金融机构参见：中国银行业监督管理委员会关于印发《农村资金互助社管理暂行规定》的通知（银监发〔2007〕7号2007年1月22日）。。
农村资金互助社与合作社内部资金互助不同。合作社内部资金互助主要是农民专业合作社内部自主发起的一种成员间的资金融通活动，属于类金融业务；农村资金互助社则是正式的金融组织形式，其业务属于规范的金融业务。农民合作社内部资金互助不受行政区域限制，依托主导产业，围绕成员的生产需求提供资金融通服务；农村资金互助社则受行政区划的严格限制，只为本社区成员的生产、生活提供相关金融和信贷服务。
2.农民合作社内部信用合作特征分析
信用合作、资金互助和合作金融是三个相互联系又各不相同的概念。
从属性上看，合作金融和资金互助都属于金融业务，而农民合作社内部信用合作则是更多从合作社服务功能的拓展，既包括资金互助、保险合作等金融性质的业务，也包括内部农资和农产品赊销赊购等业务。在现行法律框架下，农村合作金融机构和农村资金互助社都是经银行业监督管理机构批准设立的金融机构，而农民合作社内部信用合作不设立金融机构，只是具备一些金融属性的业务。
从维度上看，与资金互助、信用合作相比，合作金融是一个相对宏观的概念。它主要是从金融学科角度出发进行的划分，与商业金融、政策金融共同构成金融体系。资金互助是合作金融的一种具体表现形式，突出资金融通特性。而信用合作是服务功能的一个环节和领域，不是拥有独立法人的正式组织。
从功能上看，合作金融较为综合，信用合作的产业联结度较高，而资金互助的社区服务性较强。合作金融有多种组织形式，其服务范围也涵盖生产生活等多个领域。农民合作社内部信用合作必须依托主导产业，围绕社员的生产需求提供融资服务。具体来看，可以包括提前付款、担保服务、直接借款、资金融通、互助保险等多项内容。资金互助的组织载体主要有资金互助社、小额信贷、扶贫互助社等，往往具有互助共济特点，以社区为基础，提供生产生活两方面的贷款。
（二）改革开放以来我国农村合作金融发展历程
在改革开放这30多年的风雨历程中，农村合作金融历经多次改革，一直都在探索着适合我国国情、适应自身特征的产权管理体制和组织管理模式。总体来看，自改革开放以来，农村合作金融改革与发展历程大致可概括为四个阶段。
1.第一阶段：以农村信用社为主体，增加农村金融供给（1979~1996年）
十一届三中全会胜利召开后，我国对经济体制进行了重大调整，同时也对金融体制实施了一系列改革，相继恢复和成立了各专业银行以及其他金融机构。
1979年1月，为了使在“文革”中受到冲击的农村经济尽快恢复，农村信用社由中国农业银行正式接管。农村信用社成为具有“合作金融特点”的农业银行基层营业机构。这个阶段，农村信用社逐步得到恢复，网点不断建立，各项业务逐渐有了“起色”。1982年底，全国范围内共建立337955个信用分社和信用站，其中包括30767个信用分社和4006个储蓄所。为了方便农民，信用社还在各个村设立代办员，为农民提供存款和取款服务。不断增加的网点和体系为农民社员提供了优质方便的金融服务。同时，农村信用社的“三性”，即管理民主性、组织群众性、经营灵活性得到一定程度的发展，业务开办的独立性明显增强。1984年，国务院105号文件转发了《中国农业银行关于改革农村信用社管理体制的报告》，明确提出了“把农村信用社办成真正的合作金融组织，恢复其合作本质”。
这一阶段，农村信用社在中国农业银行的领导和管理下，经营活力进一步增强，业务发展日益活跃，在支持农村市场经济发展方面起到了积极的推动作用。但是，我们也要看到，由于信用社还接受银行管理，“官办”色彩仍然比较浓重，农村信用社要想恢复其“三性”，真正体现合作金融组织的本质，还存在很大的困难。同时，由于各个村、储蓄所更多体现的是储蓄功能，而放贷功能明显不足，农村信用社呈现明显的存差，成为农村金融资源流出的重要渠道。此外，由于自身管理的问题，各地储蓄所、代办员也出现了违规操作，个别代办员甚至违规放贷，给信用社带来呆坏账等问题。
2.第二阶段：突出农村合作金融独立性，满足农村金融需求（1996~2003年）
1996年，根据国务院文件《关于农村金融体制改革的决定》，农村信用社脱离中国农业银行，按照合作制原则独立发展，使其成为农民自愿出资入股、社员民主管理、为其成员提供服务的农村合作金融组织。1997~1998年间，为强化脱钩后农村信用社的管理，中国人民银行无论是总行还是县支行都建立了农村合作金融专门管理机构，制定了大量的防控风险的办法，跟踪研究出台一系列高风险化解措施。这段时间，中国人民银行先后颁布了《农村信用社县级联合社管理规定》和《农村信用社管理规定》，重新规定了县联社、基层信用社的机构设立、变更、股本金、业务经营等。1999年后，在农村信用社的管理模式上进行了一系列的创新，开始试点组建省级社和市地级联合社，进一步完善信用社的管理体制。
此外，在1984~1999年间，农村合作基金会对促进农村经济发展发挥了一定作用，经历了萌发、改革试验、高速扩张、整顿发展以及清理关闭等几个阶段。农村合作基金会是人民公社体制解体后，农村基层重建和完善农业积累制度的一种组织基础，它是社区合作经济组织内部各成员在资金上互通有无、有偿使用、独立核算、自负盈亏的一种专业性合作金融组织。从全国情况看，1990~1996年，全国农村合作基金会累计投放于种养业生产的资金已达到1515亿元。1996年投放于农业生产的资金占当年投入总额的比重已达43.3％。生活服务方面的资金达到730亿元，1996年投入的资金占当年投入总额的比重为19.9％。上述两个方面的支农资金合计占63.2％，大大高于农行和信用社的比重。但是在快速发展过程中，许多农村合作基金会在地方政府的干预下，把大笔的款子盲目投向急需资金的乡镇村办集体企业，甚至成为乡镇政府的小金库。这一时期金融秩序混乱，供销社、计生委、民政、劳动和社会保障等部门都加入了创办基金会、股金会，参与高利率资金市场的恶性竞争，局部地区甚至开始出现小规模的挤兑风波，直至1999年中央下决心全国统一取缔农村合作基金会。
3.第三阶段：农村信用社向商业性金融机构转轨，完善法人治理结构（2003~2008年）
国务院在2003年制定下发《关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》。同年8月，国务院在山东、江苏等8个省（市）启动了农村信用社深化改革试点工作。新一轮改革的突出特点是理顺信用社的法人治理结构，以法人作为改革的基础单位，明确产权关系，加快现代化法人治理结构的推广。在大刀阔斧改革的同时，区分不同的情况，采取不同的产权方式：可以采用股份制银行改造模式；也可以打破过去乡镇一级法人的管理模式，将县（市）或县以下农村信用合作社合并为县级一级法人；还可以继续实施乡镇各为法人的管理模式。同时，进一步明确信用社管理体制，由省级政府负责管理农村信用社。
在总结8省（市）改革试点经验后，国务院在2004年8月发布了《关于进一步深化农村信用社改革试点的意见》，决定继续扩大改革试点的范围，在北京、广东等21个省（市、区）推行改革试点工作。本次改革工作的重大突破就是从市场化角度定位农村信用社改革目标，即把过去“社区地方金融机构”的改革目标转变为“地方性金融机构”。
农村信用社向商业性金融机构转轨所带来的一个后果就是农村金融服务机构的收缩。为了降低成本，强化管理，改革后的农村信用社或者商业银行，取消了很多偏远地区的储蓄所和代办员，导致农村金融服务匮乏更加严重。
4.第四阶段：允许并鼓励农民合作社信用合作，满足农业农村发展需要（2008年至今）
为了弥补信用社向商业金融机构转轨后所带来的金融服务不足的问题，在逐步推动村镇银行和小额贷款公司发展的同时，开始推动农民合作社信用合作的发展。2008年党的十七届三中全会决定提出“允许有条件的农民专业合作社开展信用合作”。这是我国首次以中央文件形式允许合作社开展信用合作业务。2007年银监会就在全国开展农村资金互助社试点，并且批准了49家农村资金互助社。2009年中央一号文件提出，“抓紧出台……农民专业合作社开展信用合作试点的具体办法”。2010年中央一号文件将目光聚焦农村资金互助社，提出“加快培育村镇银行、贷款公司、农村资金互助社”，并进一步提出“支持有条件的合作社兴办农村资金互助社”。2012年中央一号文件再次提出“有序发展农村资金互助组织，引导农民专业合作社规范开展信用合作”。2013年中央一号文件提出“规范合作社开展信用合作”。这主要是中央针对各地出现的合作社违规操作倾向性苗头提出的明确要求。2013年11月召开的党的十八届三中全会决定再次提出“允许合作社开展信用合作”。
2014年中央一号文件则不再局限于农民合作社信用合作，而是进一步拓展到农村合作金融，强调“在管理民主、运行规范、带动力强的农民合作社和供销合作社基础上，培育发展农村合作金融”。2015年中央一号文件在继续提出“积极探索新型农村合作金融发展的有效途径”的同时，强调“稳妥开展农民合作社内部资金互助试点”，将面上引导转为试点探索，并明确提出“落实地方政府监管责任”。2015年11月中办国办印发的《深化农村改革综合性实施方案》提出，“稳妥开展农民合作社内部资金互助试点，引导其向‘生产经营合作＋信用合作’延伸”。2016年中央一号文件进一步提出，“扩大在农民合作社内部开展信用合作试点的范围，健全风险防范化解机制，落实地方政府监管责任”。2016年3月17日发布的《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出“稳妥开展农民合作社内部资金互助试点”。2017年，中央一号文件明确提出发展生产合作、购销合作与信用合作三位一体的综合合作。综上得出，中央对于信用合作的部署安排呈现连续性、渐进性和明确化等特征，既始终重视支持农民合作社内部开展信用合作，又针对实践变化做出了一些阶段性调整，并对培育农村资金互助社、发展合作金融和落实监管责任提出了相应的要求。
除在合作社内部开展信用合作外，多地试点运行了农村资金互助社。农村资金互助社是指经银行业监督管理机构批准，由乡（镇）、行政村农民和农村小企业自愿入股组成，为社员提供存款、贷款、结算等业务的社区互助性银行业金融机构。它是具有类似或关联生产的农民共同发起、拥有和管理，为了获取便利的融资服务或经济利益，按照资本入股、民主管理、互助互利的原则建立的互助金融组织，在社员范围内开展借贷业务。它以入股参加的农民为主要社员，都是一人一票；合作社设立理事会和监事会，都是从社员中选举产生的；定期召开社员大会，研究决定合作社的重大事项。农村资金互助社起步较早的有吉林省梨树县百信资金互助社，河北省定州市翟城农村资金互助社，河南省兰考县贺村、南马庄、胡塞村等资金互助社。农村资金互助社的创新探索和成功实践，引起中国银监会的正视，进而放宽了金融机构准入政策，并相应下发支持其准入和运行的文件及出台配套政策，即《农村资金、互助社管理暂行规定》和《农村资金互助社示范章程》，并于2006年在全国6个省开始试点。2011年底，银监会批准49家合法运营的资金互助社后，暂缓审批资金互助社，大量资金互助组织游离于监管体系之外。
（三）农业农村变革背景下农民金融需求变化
随着农业和农村经济的发展，尤其是农民分工分业的深化，农民借贷需求也发了很大变化。我们利用2015年农业部农村固定观察点的数据对农民近年来的资金借贷需求及满足情况进行了分析。该数据来源于农村固定观察点在全国17个省（市、区）17个省（市、区）具体是：山西、吉林、黑龙江、江苏、山东、浙江、福建、江西、湖北、宁夏、四川、贵州、辽宁、安徽、河南、重庆和广西。开展的“土地制度改革与农村金融创新”的调查，该调查采取随机分层抽样方式，先随机抽省份，然后在省份内随机抽取2~4个观察点村，抽到的观察点村内的所有观察户都入样，最后共得到2635份农户样本数据。在调查内容上，包含了“土地制度改革和家庭土地使用”“农户信贷”“家庭风险管理”和“家庭农业生产与销售”四个方面的内容，对农户的信贷需求做出了较为全面的调查。
第一，农户的资金需求不断增大，银行贷款难以满足农户资金需求。近些年，随着农业农村经济发展，农户对资金需求规模明显增加，但正规金融难以满足贷款需要。从数据来看，9.3%的样本户（245户）在2010年因农业经营或日常消费出现过资金短缺，平均资金缺口为2.65万元。2015年，有6.11%的样本户（161户）因农业经营或日常消费出现过资金短缺，平均资金缺口为5.05万元。
同2010年相比，2015年农户向正规银行（包括农村信用社）申请贷款数额较高，同时需求缺口（申请额度与获批额度之差）也更大。2010年，有4.14%（109户）的样本户向正规银行（包括农村信用社）申请过贷款，平均申请贷款额度为5.05万元。申请贷款的样本户中（109户）有96.3%获得了银行贷款，获批贷款额度平均为4.55万元，需求缺口为0.5万元，资金需求满足程度为90%。到了2015年，有2.28%（60户）样本户向正规银行（包括农村信用社）申请过贷款，平均申请贷款额度为13.9万元。申请贷款的样本户中（60户）有83.3%获得了银行贷款，获批贷款额度平均为7.7万元，需求缺口为6.8万元，资金需求满足程度为55.4%。
第二，农户对银行贷款需求逐渐增加，主要用于农业生产。农户生产性贷款主要获取渠道在于银行等正规金融机构，生活性借贷主要依靠民间借贷市场来满足。从样本来看，2010~2015年农户向银行申请贷款资金额度在增大，2015年样本农户向银行平均申请贷款额度为8.11万元，比2010年高1.53万元。从平均申请贷款和最终放款额度之差上看，2010年为0.88万元，2015年为0.91万元，相差不大。从2010年到2015年样本农户从银行贷款的用途结构发生了很大变化，但主要用途未变。相较2010年而言，2015年从银行贷款用于农业生产的比重在下降，而生活消费和非农经营的比重明显上升（见图1）。
目 录
主报告
农民合作社内部信用合作发展实践及未来发展思路
一、农民合作社内部信用合作的背景及价值/
二、农民合作社内部信用合作实践及其主要模式/
三、农民合作社内部信用合作存在的问题及面临的挑战/
四、合作社内部信用合作对合作社经营影响的实证分析/
五、关于合作社内部信用合作发展的思考和讨论/
六、合作社内部信用合作的发展思路和建议/
专题报告一
农民合作社信用合作试点跟踪研究
一、试点地区的主要做法和特点/
二、各地开展合作社信用互助试点的政策措施/
三、试点成效/
四、存在的主要问题/
五、几点思考/
专题报告二
农民合作社内部信用合作：概念辨析与发展建议
一、相关政策梳理/
二、概念解析/
三、对两个典型案例的分析/
四、政策建议/
专题报告三
新型农村合作金融组织资金互助模式比较研究
——基于安徽省金寨县的调查
一、金寨县新型农村合作金融发展情况/
二、金寨县新型农村合作金融典型模式/
三、金寨县新型农村合作金融发展成效及存在问题/
四、几点思考/
专题报告四
日本、韩国及中国台湾信用合作运行模式、发展经验与启示
一、东亚农业合作社发展现状及信用合作业务/
二、东亚信用合作的运行模式/
三、东亚信用合作的发展经验/
四、对我国的启示/
调研报告一
妥善处理信用合作风险控制和内在活力的关系
——山东省合作社信用互助业务试点调研报告
一、潍坊市合作社信用合作的总体情况/
二、两个开展内部信用合作的典型案例/
三、几个需要讨论的重点问题/
四、结论和启示/
调研报告二
正确把握信用合作与资金互助的区别与联系
——贵州省合作社内部信用合作调研报告
一、毕节市农民合作社基本情况/
二、两个典型案例/
三、结论和启示/
调研报告三
贫困地区农民合作社发展的调查与思考
——甘肃省调研报告
一、贫困地区农民合作社发展呈现新特征新特点/
二、贫困地区农民合作社发展面临的新困难新问题/
三、加快贫困地区农民合作社发展要有新办法新举措/
