第1章 绪论
1.1 研究背景、研究意义
1.1.1 研究背景
为更好地对政府引导基金的杠杆放大效应展开研究，本节将从以下三个方面简介研究背景。
1.我国现阶段社会经济发展的需要
随着改革开放的不断深入和经济社会快速发展，国家提出“科技是**生产力”的战略思想，将科技进步放在国家经济发展的*要位置。伴随着我国经济转型的深入开展，党的十八大明确指出了应以科技创新作为发展核心，以创新驱动发展战略助力经济稳步增长，从而为我国综合国力的提升提供持续动力。在这一进程中，创新成为重要的生产要素，熊彼特(2012)指出，创新是把新的生产要素和条件引入生产体系中，对经济的发展产生了重要的推动作用。新兴产业、高新技术产业以其优质的创新性技术含量满足了当前我国经济改革之需，在自身不断强大的过程中为经济建设提供重要发展动力。
同时，金融监管与交易制度的日臻完善，使得各类金融产品的机会成本和流通成本日益下降，金融市场正在高效、健康地逐步拓展，金融产业也随之蓬勃发展。在此基础上，基金作为金融市场的支柱性产品之一，广泛迎来了市场普及，专业托管以及适中的收益与风险使其获得社会资本的青睐。其中，政府引导基金由中央及各地政府以国家政策为导向制定相关的管理办法而设立，既集合了常规基金特点，又增加了政府政策性出资的可靠性和安全性。其一，在文件条款中明确指出了政府引导基金的性质，将政府引导基金回归市场化操作，从而吸引大量的闲散资本为所扶持领域注入资金，引导社会资金共同参与金融市场运作；其二，政府引导基金的导向性可以加大地方对新兴产业、高新技术产业的扶持力度，且能够为处于种子期、初创期的中小企业(特别是科技型中小企业)提供宝贵的初期资本，从而在一定程度上促进地区经济发展，优化资源配置；其三，创业投资在我国科技创新发展过程中发挥了不可或缺的作用，因此，对创业投资企业的培育和发展显得尤为重要。
创业投资起源于美国，创业投资的兴起为美国硅谷的高新技术产业提供了雄厚的资金支持，创造了一个又一个的奇迹。回顾世界发达国家的发展历程，创业投资源源不断地推动着其科技创新、社会进步，以及国家经济的强盛发展。但在国内，由于创业投资的起步较晚，其发展处于探索阶段，常常面临资金链断裂、资金严重不足的困境。这使得如何发挥政府在创业投资中的导向作用，增强创业投资市场的融资能力，进而促进我国创业投资企业的稳定发展成为当前急需解决的问题。与此同时，政府引导基金的投资标的大部分属于高风险的初创期企业，这些企业大都存在一定程度的不确定性，却又拥有极好的发展前景。所以我国政府发挥自身杠杆作用设立政府引导基金，这种由政府发起、社会资本参与、投资于创新创业企业的引导基金，其运作不以营利为目的，旨在解决单纯通过市场配置资源导致的种子期、初创期企业融资难的问题，从而在激励新兴产业、扶持高新技术产业的同时调控市场，吸引社会资本，扩大项目资金来源渠道，弥补社会资金趋利避险导致的市场失灵。在政府政策的鼓励下着力发展科创类产业企业，促进种子期、初创期的中小企业在早期获得更好的发展机会和足够的资金支持。
2.我国对政府引导基金的扶持政策
2002年中关村创业投资引导基金的成立，标志着我国政府引导基金的开端。2005年国家发展和改革委员会(简称“国家发展改革委”)、科学技术部(简称“科技部”)等十部委联合颁布了《创业投资企业暂行管理办法》(2005年第39号令)(简称《管理办法》)，**次对政府引导基金的概念做了较为全面的界定，并指出各级政府可以通过设立政府引导基金的方式来推动地方新兴产业企业、高新技术产业企业的发展。《管理办法》的正式出台，标志着国家以政府文件的形式*次提及设立政府引导基金，明确了促进创业投资的重要性，表明政府引导基金的设立意义重大。2006年国务院颁布的《实施〈国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020)〉的若干配套政策》明确提出“鼓励有关部门和地方政府设立创业风险投资引导基金，引导社会资金流向创业风险投资企业，引导创业风险投资企业投资处于种子期和起步期的创业企业”，并强调了中央及地方政府应当积极推动政府引导基金的发展，推动社会资金以及商业资本对处于种子期、初创期的中小企业(特别是科技型中小企业)的发展予以鼓励和支持。从此揭开了国内政府引导基金设立、发展的序幕，各地纷纷成立政府引导基金助力创业企业成长。
苏州是我国*个设立政府引导基金的地区，其后陆续有杭州市、天津市、西安市、上海市、昆明市、成都市、北京市海淀区等的地方政府纷纷出资设立政府引导基金，一时间各地的工业园区、高新区如雨后春笋般遍布大江南北。然而，此阶段的政府引导基金由于缺乏规范管理，在市场运作中往往倾向于投资经济利益较高且较为可靠的成熟期企业。如此一来，在利益驱动下，政府引导基金不但没有发挥出政府政策导向功能，而且与政府设立政府引导基金的初衷背道而驰，使其引导作用受到局限。因此，2008年国务院办公厅转发了国家发展改革委、财政部、商务部出台的《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》(国办发〔2008〕116号，简称《指导意见》)，强调了地方政府公共财政绩效考核应当包含政府引导基金，详细阐明了政府引导基金的概念及主要运作模式，明确了政府引导基金扶持创业投资领域、不参与投资业务、克服单纯通过市场配置创业投资资本的市场失灵问题的运行宗旨以及运作监管方式等，借此对政府引导基金进行规范约束。
2010年财政部印发《政府性基金管理暂行办法》，进一步规范了政府引导基金的审批、征收、使用和监管等流程。经过逾十年的摸索期，2015年政府引导基金迎来了快速增长期。时任国务院总理李克强在十二届全国人大三次会议中指出，中央财政要加大对新兴产业、高新技术产业的支持力度，健全市场化运作机制，更好地发挥政府基金引导社会资金进入新兴产业、高新技术产业，缓解种子期、初创期中小企业融资难的问题。同期，财政部出台《政府投资基金暂行管理办法》(财预〔2015〕210号)，对政府引导基金的设立、运作和风险控制、终止和退出、预算管理、资产管理以及监督管理进行了规范。其一，重点支持四大领域的投资，包括支持创新创业、支持中小企业发展、支持产业转型升级、支持基础设施和公共服务领域；其二，强调政府引导基金应当避免出现的行为以及提出了违规业务范围，可对社会让利，但不得予以承诺；其三，引入否定清单管理，指出不得投资二级市场股票、期货等六大业务，并提出了按年度对政府引导基金进行考核的标准，根据考核结果修正和完善管理措施。随着政府引导基金相关政策文件的日趋完善，2016年国家发展改革委出台了《政府出资产业投资基金管理暂行办法》(发改财金规〔2016〕2800号)，文件提出了具体建立政府引导基金绩效评价体系的方法，但因为缺少具体综合评价指标，在实践运用过程中困难重重。
3.我国政府引导基金发展概况
随着一系列政策文件的落地实施，经过逾十年的摸索发展，政府引导基金终于在2015年出现了“井喷”式的发展状态。2015年1月国务院常务会议决定设立国家新兴产业创业投资引导基金，总额为400亿元；同年9月又设立了国家中小企业发展基金，总额为600亿元。截至2015年底，我国共设立了780支政府引导基金，总规模约为2.18万亿元，其中，2015年新设立297支政府引导基金，总规模约为15089.96亿元。2006～2015年我国政府引导基金的设立情况如图1-1所示。
图1-1 2006～2015年我国政府引导基金设立情况
其中，2015年部分新增的政府引导基金成立情况如表1-1所示。
由图1-1可见，自2014年开始，我国政府引导基金的规模快速增长，从中央到地方的各级政府越来越重视引导基金在创新创业领域中发挥的推动作用，通过引导基金的设立，政府发挥宏观调控职能，财政资金得以发挥杠杆效应，撬动大量社会闲散资本，为创业企业提供资金支持以助其平稳过渡初创期与成长期，进而为我国经济转型的顺利推进构建有力支撑屏障。清科集团私募通数据库显示：截至2016年12月底，我国共成立1013支政府引导基金，基金总规模达5.33万亿元；截至2018年10月，政府引导基金共有2041支，总目标规模达11.8万亿元，已到位资金3.7万亿元①，以上统计数据表明，政府引导基金规模在不到两年的时间里翻了一倍有余。
当前，政府引导基金已经取得了较大的发展，不再局限于撬动社会资本、扩大财政杠杆的作用，而是逐渐转为资金、技术创新，引导作用和杠杆放大效应。政府引导基金不仅要发挥政府的主导作用，还要建立对社会资本的多元化激励机制，在子基金层面广泛吸引社会资本参与，充分发挥财政资金杠杆放大作用。但是，在我国各地区蓬勃发展政府引导基金的同时，也出现了资金引导效应不足、技术创新引导效应不足等问题，如何在政府引导基金如此快速的发展中，建立起一套符合实际、操作性强的综合评价指标体系，对政府引导基金的政策导向效果、经济价值效果、风险控制效果等方面进行绩效考核，已成为重要的研究课题之一。
1.1.2 研究意义
1.理论意义
政府引导基金在设立初期就以引导更多社会资金投资创新创业领域为根本目的，由于政府引导基金不以营利为目的，但又要保证持续吸引外来资金进入，并且维持自身可持续发展，因此，对政府引导基金的杠杆放大效应进行深入研究具有重要的理论意义。本书参照国内外专家学者的相关研究成果，结合我国政府引导基金的实践历程，主要对政府引导基金的杠杆放大效应、绩效评价以及基金分类统计展开深入研究。本书运用理论模型和实证研究检验政府引导基金的引导效应及其杠杆放大效应，在推动政府引导基金健康发展、产业结构优化升级、解决创业投资企业融资难等方面具有战略指导意义，而对政府引导基金进行绩效评价则是实现其健康成长的有效途径。本书进一步对研究期政府引导基金的分类统计进行研究，可以充分验证政府引导基金所产生的杠杆放大效应，精准把握其未来发展趋势。
尤其是对政府引导基金的杠杆放大效应进行研究，结合以往研究成果，创新性地引入微观经济学中的马科维茨均值-方差模型，建立政府引导基金的资金引导效应的理论模型，分析得出了引导效应、杠杆放大效应的内在作用机理，这在一定程度上弥补了此领域相关学术研究的不足，可为学界后续研究和业界实际操作提供参考。此外，考虑到政府引导基金既是政策资本，应起到宏观调控的导向作用，同时也作为市场参与人需要一定的经济收益作为长期运作资本，构建可以客观反映引导基金绩效的评价指标体系，对政府引导基金的运行绩效进行量化研究。本书的量化研究结果、结论扩宽了以往的研究视角，丰富了量化研究领域的学术成果，为政府监管、督促引导基金发挥作用提供理论支持。
2.现实意义
随着国家不断加大对政府引导基金的政策引导，各地区纷纷设立政府引导基金，引导风险承受能力相对较低的参与人投资创新创业领域，以期缓解种子期、初创期中小企业融资难的问题，但在现实发展中存在诸多问题，如在政府引导基金的设立过程中存在盲目扩大规模、增加数量的现象。同时，各地区对于政府引导基金设立时政府的出资规模、设立基金后的具体引导效果并没有进行实证检验，存在设立政府引导基金的主观意识太强、随意性较大的现象。以上种种现象对研究政府引导基金的实际引导效果提出了新的要求。
2008年颁布的《指导意见》虽然就政府引导基金的规范运作提出了“将引导基金纳入公共财政考核评价体系”的要求，将评价体系的构建当作政府引导基金健康高效运作的保障，然而，我国关于公共财政考核体系的研究由于启动相对较晚，存在完整性不足的问题，理论成果尚不足以支撑考核体系在实际投资领域中广泛运用，而指标体系的科学合理性是政府管理、监督政府引导基金发挥政策效应的关键所在，如何在政策引导下兼顾社会效益与经济效益成为研究重点。
经过十余年的发展，我国政府引导基金在推动各地区传统产业升级、科技创新等方面发挥了重要的金融支持
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