第一章 导论
第一节 研究背景
随着工业化和城市化进程的快速推进，环境治理问题日益凸显，特别是2013年以来大范围雾霾天气的出现，更成为困扰政府治理和百姓生活的难题。尽管污染城市纷纷采取措施，但雾霾治理的效果仍不尽如人意。这一方面由于雾霾是工业化、城市化过程中长期积累的结果，其治理需要一个过程。另一方面也与雾霾治理结构的碎片化有关。
与其他环境问题不同，雾霾治理具有特殊性。首先，雾霾具有空间转移性，一地的雾霾污染物会随着风向等地理条件向周边区域转移。其次，雾霾治理具有公共性，公共性可以通过两个层面认识：一是雾霾对于区域内的所有公众都具有严重影响；二是雾霾的扩散性使雾霾治理是周边地区的共同任务。再次，雾霾污染具有强外部性特征，雾霾污染生产地不能承担所有的雾霾生产成本，必然需要周边地区付出成本。最后，当前的雾霾具有长期性，雾霾是高速工业化的产物，在工业化的过程中雾霾问题仍将困扰人们的生活。
基于此，单一的属地治理模式与复杂的雾霾污染问题之间产生了较大的冲突，显现出了属地治理模式在雾霾治理中的缺陷，其突出表现在以下四个方面。一是地方政府竞争使经济发展方式与产业布局失衡。在中国，一定程度上存在着因地方政府官员晋升竞赛而产生的地方政府间的横向竞争关系。各地政府官员对地区经济的布局是多布局对经济发展贡献大的产业，而对环保的考虑不到位，各地都以经济发展为竞争标的，加剧了区域雾霾的严重程度。二是各地具有自利性，形成雾霾治理的集体行动困境。各地具有各自的利益诉求，而雾霾治理的效果本身具有正外部性，所以一些经济发展程度较低的地方会选择重点发展经济而忽视雾霾治理，在环境保护中搭周边地区的便车，长此以往会形成集体行动的困境。三是基层政府的“共谋”效益会弱化属地雾霾治理的执行效果。四是各地雾霾治理的标准不统一，区域内碎片化的治污标准使雾霾无法得到根本上的有效治理。因此，有学者将这种属地治理模式称为“应急式”治理，认为各地分头治理可以较好地解决辖区内不同职能部门间的功能整合问题，但是无法跨越行政边界。基于此，单一的属地治理已无力应对复杂的雾霾问题，时代呼唤雾霾的府际协同治理（也称合作治理、区域联防联控等）。
雾霾协同治理是一个复杂的系统，至少由三个层面组成，分别是操作层、机制层和平衡层。操作层主要是指政府间统一的治理内容、职责与协作办法；机制层主要是指协同治理的激励机制保障机制等；平衡层主要是指区域内部与外部环境的互动等。具体来说，在操作层面，采用自顶向下式分解法、层次目标分解法等目标分解模型，将协同推进降碳、减污、扩绿、增长的目标因地制宜地分解到各省，确定区域内各地政府的雾霾治理内容与责任的划分，形成政府责任分摊共识。除此之外，还要从区域立法的高度确立区域内部的协调与合作机制，在制度上形成区域合作治理的范式，从而保证雾霾协同治理体系长期化、制度化存在。另外，还需要成立协同发展统一领导小组，对区域内的雾霾治理工作进行统一规划、统一调度。在机制层面，一是以治理企业为中心，建立“谁污染谁治理”的市场化治理机制，形成污染企业支付污染成本的制度；二是吸引社会力量参与雾霾治理，通过PPP等方式进行雾霾的专业化治理；三是制定区域内统一的财税制度，激励相关企业调整生产成本的分配，进行生产方式的优化；四是充分运用社会组织的力量，鼓励区域内各地非政府组织联合起来参与治理；五是建立区域内各地间的信息共享机制，保证信息透明与实时共享，实现雾霾治理效力的最大化；六是建立区域内的生态经济补偿机制，实现包容性发展。在平衡层面，雾霾协同治理体系应该转变区域内的政府绩效考核方式，在注重经济发展考核的同时注重生态环境的考核，并且将考核结果与地方官员晋升挂钩、与社会监督政策挂钩、与动态终身追责挂钩。除此之外，应该建立雾霾的实时监控系统，进行区域内污染量化支付制度设计；加强环境相关部门（如能源部门、环保部门）的交流，形成统一的行动指南。
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