随着全球向零碳社会转型步伐加快，可再生能源占比不断提升，碳市场规模日益增大，以能源消费为管理目标的制度已经不能完全满足和适应当前经济社会发展需要，碳排放总量管理被提上日程。碳预算作为被大多数国家采用的碳排放总量管理制度，引起了国内政府和学者的关注。在此背景下，《碳预算制度体系研究：国际案例与中国方案》主要回答三个问题：**，国际碳预算制度能为中国开展碳排放总量管理提供哪些经验之道；第二，应如何构建适应地方特色和发展需求的碳预算制度体系实践框架；第三，如何设计碳预算研究方案和开发相关工具，确保其科学性、合理性和可操作性。

第1章英国碳预算制度架构与内容
　　英国碳预算自2008年开始执行，每五年为一个执行周期，每年发布碳预算进展评估报告，根据评估结果对下一个周期的碳预算方案进行更新。目前已完成第6期碳预算（2033～2037年）的方案编制。基于英国1～6期碳预算方案，梳理总结出碳预算编制要点，具体如下。
　　1.1碳预算在英国气候治理体系中的坐标
　　《京都议定书》**承诺期开始后，英国将碳预算与财政管理制度结合，将《京都议定书》规定的英国碳减排目标通过碳预算方式进行管理。2008年11月，英国《气候变化法》（Climate Change Act，CCA）正式生效实施，提出到2050年，将英国的碳排放量在1990年的基础上削减80％，随后，英国对《气候变化法》进行修订并于2019年6月生效，正式确立到2050年实现温室气体“净零排放”，即实现碳中和的目标。碳预算是《气候变化法》中的核心条款，为英国长期减排目标（2050年实现碳中和）制定短期行动方案，设定具有法律约束力的一系列五年温室气体排放上限，是度量长期减排目标实现程度的阶段性里程碑。
　　《气候变化法》为英国气候减缓和适应行动提供了一个总体框架，从法律层面规定英国减少温室气体排放的2050年目标，制定长期目标实现路径（碳预算），发布实现路径的政策需求，建立监管框架[如成立*立咨询机构——气候变化委员会（Climate Change Committee，CCC）]，要求英国政府制定次级立法，在已有的碳排放指标贸易的基础上设立全新的英国碳排放交易体制，通过市场机制控制碳排放总量和减排，但对于排放贸易制度的具体内容与运行规则没有规定。
　　碳预算制度在英国气候治理体系中的制度坐标如图1-1所示。碳预算制度与排放贸易制度均属于《气候变化法》的内容，碳预算制度类似欧洲碳排放交易制度（EUETS）中的“Cap”，排放贸易制度类似EUETS中的“Trade”，两个制度共同服务于长期减排目标。2020年英国脱欧，建立*立的本国碳排放交易市场成为其脱欧后的重点之一。为了更快地实现其减排目标，2020年6月1日，苏格兰政府、英格兰政府、威尔士政府和北爱尔兰行政部门联合宣布建立英国碳排放交易制度（UKETS）。该制度于2021年1月1日正式生效，取代以往的EUETS成为英国主导的碳排放交易制度。碳预算与排放贸易的联系越来越紧密，2023年7月3日，英国排放交易计划管理局宣布了一系列改革计划，这一系列改革计划将从2026年起扩大到国内海运部门，从2028年起，还将纳入与废物焚烧等相关的能源部门，与《碳预算方案》《碳预算执行计划》《净零战略：更环保地重建》的管理范围、管理力度吻合度较高。2020年11月，英国*相公布涵盖清洁能源、交通等多个行业领域的《绿色工业革命十点计划》，随后英国以收紧碳配额的方式加快推进净零排放，这是其实现应对气候变化承诺的重要举措，也是其实现碳中和目标的关键一步。《气候变化法》规范的温室气体交易主要是英国国内的交易，不适用于根据欧盟碳交易计划和《京都议定书》的三大机制（国际排放交易机制、清洁发展、联合履约机制）进行的交易，也不适用英国在《巴黎协定》下编制的英国国家自主贡献（UKNDC）。
　　英国国家自主贡献是英国提交给《联合国气候变化框架公约》的秘书处（UNFCCC）的国家自主减排承诺目标，是英国承担的国际减排任务。第5期碳预算（2028～2032年）与UKNDC的区别在于，第5期碳预算（2028～2032年）是英国制定的本国减排目标，服务于国家减排战略；UKNDC阶段性减排目标设定可能有所不同，比如，在UKNDC中，英国承诺到2030年碳排放量比1990年减少68%，而第5期碳预算（2028～2032年）中，英国计划2032年碳排放量比1990年减少57%，显然UKNDC是一个比第5期碳预算（2028～2032年）更严格的目标，但从长期看，两者目标是一致的。
　　图1-1碳预算制度在英国气候治理体系中的制度坐标资料来源：本研究根据英国《气候变化法》及碳预算相关报告绘制
　　1.2碳预算制度组织架构
　　英国碳预算制度由议会审批，政府部门和第三方*立机构协作执行，组织架构如图1-2所示。英国商业、能源和工业战略部a（Department for Business，Energy & Industrial Strategy，BEIS）下属的能源安全和净零排放部（Department for Energy Security & Net Zero，DESNZ）负责公布年度碳排放数据、碳预算执行计划、低碳发展战略，以及对气候变化委员会提交的年度进展报告进行政府回应。作为决策者和行动的推动者，能源安全和净零排放部对预算目标的*终实现承担直接的政治责任。
　　图1-2英国碳预算组织架构图
　　英国气候变化委员会是第三方*立机构，非执行机构，其以研究报告的方式负责向英国议会和政府提供与气候变化相关的科学咨询及政策建议，并公布与*相、议会、政府之间的重要往来信件，包括碳预算目标、配套政策、经济与市场的变化、减碳风险等，并监督政府气候行动的进展情况。英国气候变化委员会包含减缓和适应两个下属委员会，减缓委员会需每年评估碳减排进展，而适应委员会需每两年评估适应气候变化进展。英国气候变化委员会的报告可分为三个类别，前两个为英国气候变化委员会法定职责需颁布的报告，而后一个则是气候变化委员会非法定职责发布的报告。
　　（1）碳预算方案：提出关于排放目标和气候风险的建议（5年周期），如预算水平（短期目标）、长期目标建议、气候变化风险评估；
　　（2）进展报告：碳减排进展（一年一次）、适应气候变化进展报告（两年一次）；
　　（3）非法定职责报告：行业与技术报告、政策报告、问题及影响报告。
　　在英国气候治理中，气候变化委员会在技术层面负责碳预算建议方案。
　　1.3碳预算编制流程
　　英国碳预算编制流程如图1-3所示，*先由英国气候变化委员会在充分调研和科学分析基础上，以英国长期减排为目标，向政府提出以五年为一周期的碳预算目标、减排路径、经济影响评估报告及建议，由英国商业、能源和工业战略部下属的能源安全和净零排放部选择一个合理的碳预算执行路径（Delivery Pathway），该路径仅是一个指导性的温室气体减排轨迹，为政府完成减排目标提供行动参考。在选择执行路径过程中，能源安全和净零排放部会召集行业部门（如交通、能源、电力等部门）进行讨论，行业部门会考虑技术可行性及减排能力等因素，提出各自的减排路径及目标，而政府各部门会评估经济影响、财政成本等要素，经过多轮磋商，直到各方意见基本达成一致且减排目标符合碳预算方案，然后提交内阁审议，如果碳预算方案获得政府批准，就会成为正式的法定碳预算。接下来，各部门会制定详细的行动计划与路线图，设立监测机制，以确保各行业和地方能够实现减排目标，由英国气候变化委员会负责开展每年碳预算进展评估，提出调整建议，提交进展评估报告给议会，并将评估结果通过邮件送达*相。
　　图1-3英国碳预算编制流程图资料来源：本研究绘制
　　《气候变化法》规定了设定“碳预算”要考虑的几个因素：①碳预算必须着眼于实现2050年目标；②对气候变化的科学性认识；③欧盟及国际层面对减排目标所达成的共识；④国内行业自下而上的减排可行性分析，包括技术可行性、成本*优分析及政策保障；⑤国内经济影响，包括财政公共支出和债务、劳动力就业率、GDP变动、行业国际竞争力变化、低碳行业的潜在机会等；⑥考虑不同地方政府（英国有三个地方政府：北爱尔兰、苏格兰和威尔士，各自拥有不同的权力和政策范围）的差异，某些领域（如农业和林业、交通和住房）由地方政府管辖，而其他领域（如能源供应和贸易）仍由英国联邦政府管辖。英国气候变化委员会分别为威尔士、苏格兰和北爱尔兰提供建议。
　　1.4碳预算制度体系架构与内容构成
　　英国碳预算作为英国《气候变化法》的重要构成之一，由“2+1+N”制度体系构成，其中“2”是指两份评估报告：碳预算方案报告和碳预算年度进展评估报告，主要作用是分别通过预评估、过程评估对英国减碳行动进行科学分析，提出碳预算目标、预测减排路径及风险，以及开展影响评估和成效评估等，是英国碳预算制度体系的科学基础部分，政府在此基础上制定碳预算执行计划。
　　“1”是指碳预算执行计划，是英国能源安全和净零排放部在英国气候变化委员会提交的碳预算方案基础上制定的碳预算实施方案，包括一揽子政策和行动，由定量指标和定性措施组成。
　　“N”是指支撑以上报告和计划的技术报告、政策文件，如系列碳预算方法学报告，《英国工业深度脱碳路径》《碳预算经济影响评估报告》《碳预算政策研究报告》《零碳之旅》等。
　　图1-4为英国碳预算制度体系架构流程图。以下对“2+1”制度内容进行概述，以《零碳之旅》为例介绍N个支撑报告与“2”和“1”之间的关系。
　　图1-4英国碳预算体系架构流程图注：LULUCF指土地利用、土地利用变化与林业资料来源：本研究绘制
　　1.4.1碳预算方案的内容构成
　　以英国气候变化委员会在2020年12月发布的《第六次碳预算：英国迈向零碳之路》为例，碳预算方案报告主体由四个部分构成。
　　1.4.1.1情景和路径分析
　　基于“自上而下”和“自下而上”相结合的情景分析法，对如何实现第六次碳预算目标（要求从1990年到2035年减少78%，相对于2019年减少63%）进行了描述和评估，每个行业减排情景都使用一组关于未来的共同假设，包括经济增长率、人口增长和能源价格等经济和人口因素。行业减排情景包括现状描述、减排路径、减排措施部署时间表、关键减排措施**等，以及到2050年实现净零排放的不同路径、不同脱碳方案的贡献、关键政策点、不确定性等；从地区和行业两个维度进行了净零排放的路径分析，行业包括交通、建筑、制造业、电力生产、燃料供应、农业和土地利用、航空、航运等，地区包括威尔士、苏格兰和北爱尔兰。图1-5展示了净零排放路径下各部门的排放路径；由图1-6可见，要实现净零排放，所有行业碳排放必须以比过去30年更快的速率下降。

目录
前言
第1章 英国碳预算制度架构与内容 1
1.1 碳预算在英国气候治理体系中的坐标 1
1.2 碳预算制度组织架构 2
1.3 碳预算编制流程 3
1.4 碳预算制度体系架构与内容构成 5
1.4.1 碳预算方案的内容构成 6
1.4.2 碳预算年度进展评估报告的内容构成 11
1.4.3 碳预算执行计划的内容构成 18
1.4.4 《零碳之旅》：行业碳预算年度排放指引 29
1.5 碳预算的实施效果 32
1.6 英国碳预算制度研究小结 33
第2章 德国、法国及其他国家碳预算制度概览 36
2.1 德国碳预算制度 36
2.2 法国碳预算制度 37
2.2.1 碳预算目标水平及执行情况 37
2.2.2 碳预算执行思路 37
2.2.3 碳预算评估 39
2.3 类碳预算制度 39
2.4 国际碳预算制度建设经验小结 39
2.4.1 国家碳预算制度的异同 40
2.4.2 英国碳预算制度与我国节能减碳管理制度的异同 41
第3章 国际碳预算制度的中国适用性分析 44
3.1 具有参考价值的要素 44
3.1.1 基于国家中长期减碳目标编制碳预算 44
3.1.2 善用已有减排机制，形成制度合力 45
3.1.3 开展碳预算方案的预评估和后评估工作 45
3.1.4 重视数据收集和监测 45
3.1.5 碳预算的分解主体与责任主体不同 46
3.2 需要修正的要素 46
3.2.1 调整碳预算与其他制度的互补方式 46
3.2.2 强化国家气候变化委员会在碳预算制度体系中的职责权威 47
3.3 需要开展本土化创新的要素 47
3.3.1 我国碳预算编制面临“达峰增量”和“中和减量”任务分解问题 47
3.3.2 碳预算顺利运行须重点解决部门政策协同问题 47
3.3.3 碳预算方案评估模型的本土化建设 48
3.3.4 碳预算须设置有限弹性 48
第4章 省级碳预算管理制度建设思路与框架设计方案：以广东省为例 49
4.1 碳预算制度建设的政策依据 49
4.2 广东省碳预算管理制度建设思路 51
4.3 碳预算制度在广东省双碳“1+N”制度体系中的坐标定位 52
4.3.1 广东省双碳“1+N”制度体系构建的减碳蓝图是碳预算编制依据 52
4.3.2 碳预算制度是从“1”到“N”的制度“接驳器” 52
4.3.3 碳预算制度是“达峰”软指引与“中和”总指挥 57
4.3.4 碳预算是链接“1+N”制度体系与国民经济和社会发展规划的桥梁 57
4.3.5 碳预算是全省碳排放“天花板”，碳市场是实现碳预算的市场机制 58
4.4 广东省碳预算制度的组织架构 60
4.4.1 管理机构 60
4.4.2 执行单位 60
4.4.3 专业支撑机构 61
4.5 广东省碳预算制度的主要内容 63
4.5.1 编制碳预算研究报告 64
4.5.2 制定碳预算实施方案 64
4.5.3 发布碳预算执行指引文件 65
4.6 广东省碳预算制度体系建设与运行流程 65
4.6.1 一个指引 66
4.6.2 一套流程 66
4.6.3 一个平台 66
第5章 省级碳预算研究方案编制框架：以广东省为例 67
5.1 广东省经济、能源和人口未来情景研究 67
5.1.1 宏观经济发展态势分析 67
5.1.2 人口规模及分布预测 68
5.1.3 能源消费需求预测 68
5.1.4 能源供给结构及技术发展前瞻 69
5.2 广东省碳达峰碳中和路径分析 70
5.2.1 部门“双碳”路径分析 70
5.2.2 部门“双碳”路径对广东省“双碳”目标的贡献 71
5.2.3 城市“双碳”路径分析 72
5.2.4 城市“双碳”路径对广东省“双碳”目标的贡献 75
5.3 碳排放预算计划编制 75
5.3.1 碳达峰预算指引编制框架与步骤 76
5.3.2 碳中和预算五年计划编制框架与步骤 77
5.3.3 碳中和预算年度计划编制框架与步骤 78
5.3.4 碳预算与碳市场衔接方式 80
5.3.5 省市碳预算平衡表编制 81
5.4 广东省碳预算的潜在经济社会影响预评估 82
5.4.1 成本收益分析 82
5.4.2 潜在的社会影响冲击分析 83
5.5 提出碳预算执行计划建议 84
5.5.1 碳预算周期与年度计划 84
5.5.2 碳预算政策工具包 86
5.5.3 碳预算借贷机制 86
5.6 碳预算统计报表制度及其他 86
第6章 碳预算编制工具和方法构建 87
6.1 宏观经济分析工具耦合技术分析模型的构建思路：EEC-GD模型 89
6.1.1 EEC-GD模型架构和理论支撑 89
6.1.2 主要假设与数据需求 91
6.2 EEC-GD模型架构设计 93
6.2.1 经济模块 93
6.2.2 能源模块 98
6.2.3 排放模块 99
6.2.4 技术进步 99
6.2.5 情景模块 99
6.3 EEC-GD模型的参数设置与估计 100
6.3.1 参数设置 101
6.3.2 参数设置的原则与方法 101
6.3.3 参数估计方法 102
6.4 模型的优势、局限性与应用前景 102
6.4.1 模型在碳预算管理中的优势 102
6.4.2 模型应用的局限性与挑战 103
6.4.3 政策需求对模型更新的推动 104
6.5 人口预测方法 104
6.5.1 队列分要素方法 104
6.5.2 主要预测参数 106
6.6 人口分布预测方法 107
6.6.1 基本思路 107
6.6.2 计算方法 108
6.6.3 方法的优势与局限 110
第7章 案例分析：广州市2020～2050年碳排放空间容量、空间形态研究及碳预算管理制度模拟111
7.1 广州市建设碳预算的经济社会基础 111
7.1.1 广州市经济社会发展现状 111
7.1.2 广州市人口现状与特征 112
7.1.3 广州市具备率先开展碳预算制度建设的制度条件 115
7.2 广州市人口规模与分布预测模型的参数设置 117
7.2.1 生育参数设置 117
7.2.2 平均预期寿命参数设置 121
7.2.3 迁移参数设置 123
7.3 2020～2060年广州市人口规模与分布预测结果 125
7.3.1 人口规模 125
7.3.2 劳动力供给 127
7.3.3 人口老龄化 130
7.3.4 人口区域分布 131
7.4 广州市碳达峰行动方案和技术预见分析 134
7.4.1 广州市碳达峰行动的主要内容 135
7.4.2 支撑广州市碳达峰行动的科技行动 142
7.5 广州市2020～2050年碳排放预算空间估算 149
7.5.1 广州市碳排放预算空间估算方法 150
7.5.2 广州市2020～2030年碳排放预算空间及形态 155
7.5.3 广州市2030～2050年碳排放预算空间及形态 156
7.5.4 预测结果合理性分析 156
7.6 广州市2020～2050年碳预算周期设置 157
7.7 广州市CB1～CB5碳排放总量预算与强度预算方案编制 158
7.7.1 “老广州”区域的碳排放总量预算方案 158
7.7.2 碳达峰阶段的碳排放总量预算与强度预算方案编制 160
7.7.3 至2050 年的碳排放总量与强度预算方案编制 161
7.8 广州市分区的碳预算方案编制 162
7.8.1 “新广州”区域的碳排放总量预算方案 162
7.8.2 “未来广州”区域的碳排放总量预算方案 164
7.8.3 小结 164
第8章 构建城市碳预算制度体系的建议 166
8.1 建立碳预算制度体系，完善碳预算管理框架 166
8.2 构建碳排放统计核算体系，夯实碳预算管理基础 167
8.3 锚定碳预算管理关键环节，纵深推进碳减排进程 167
8.4 拓展碳资源潜力空间，增加碳排放腾退途径 167
8.5 完善碳市场建设与管理，推进碳预算与碳交易深度融合与发展 168
参考文献 169
附录A 生育参数设定方法 173
附录B 死亡参数设定方法 179
附录C 迁移参数设定方法 183