**篇 棕地与棕地再开发
第1章 棕地与棕地再开发定义的确定
可持续发展已成为一项重要的土地再利用要素。棕地再开发作为土地可持续发展的具体应用，正在受到学术界的广泛关注。在发达国家，棕地问题得到了特别的重视，棕地再开发被认为是一种成功的城市土地利用策略。然而，在我国，棕地问题仍处于发展阶段。由于各国棕地产生的背景不同，土地规划历程和土地制度存在差异，棕地在不同国家的定义并不相同。不同国家对棕地的定义直接影响其棕地再开发策略，可以反映各国对棕地再开发的战略侧重点。
美国对棕地的权威界定源于1980年国会通过的《环境应对、赔偿和责任综合法》（Comprehensive Environmental Response，Compensation，and Liability Act，又称《超级基金法》）。经过不断完善，目前常用的是2002 年国会通过的《小企业责任减免及棕地再生法》（Small Business Liability Relief and Brownfield Revitalization Act）对棕地的定义。该法案认为，棕地是一些不动产，这些不动产未来的扩展、振兴和重新利用因现实的或潜在的有害或危险物的存在而受到负面影响。由此可见，美国对棕地的定义强调污染物的存在。美国对棕地的关注始于轰动全国的“拉夫运河”环境事件，民众的强烈不满成为美国对棕地相关立法的主要驱动力。英国的棕地是相对绿地而言的。绿地是指从未被开发的土地，而棕地是指已经被开发过的，目前处于闲置、被遗弃或未被充分利用的土地。与美国的定义不同，英国对棕地的定义并不强调污染。在英国，棕地又称为previously developed land（PDL）。根据英国国家已开发土地利用数据库（National Land Use Database of Previously Developed Land，NLUD-PDL），棕地可以被分为以下几类：①过去已开发但目前闲置的土地；②空置的建筑；③被遗弃的土地和建筑物；④在当地规划中使用和分配的建筑物；⑤目前仍在使用、具有已知再开发潜力的建筑物。英国人口高度密集，缓解住房压力是英国对棕地再开发*重要的驱动力。加拿大对棕地的定义来自2003年的全国环境与经济圆桌会议（National Round Table on the Environment and the Economy）。会议文件中指出棕地是被遗弃的、闲置的或者未充分利用的商业或工业不动产。这些不动产含有或可能含有环境污染物，具有潜在的开发价值。由此可见，加拿大对棕地的定义更接近美国对棕地的定义，也强调了可能存在的环境污染。不同国家及地区对棕地有不同的定义，具体如表1-1所示；不同学者或组织对棕地的定义也不同，具体如表1-2所示。
De Sousa（2003）研究指出，在美国和加拿大，废弃、后工业和受污染等棕地特征等同于棕地这个术语。研究人员普遍认为，棕地被认为是废弃的工业用地不仅是社会经济的变化所导致的，工业管理部门的不当处理也会产生棕地。Alker等（2000）研究指出，对棕地产生原因的多种解释是由于缺乏一个普遍接受的棕地定义。
研究人员的争论焦点是棕地是否存在污染物，以及污染程度对棕地的影响。USEPA（2019）认为，即使某地块可能是无害的，一旦存在污染物或存在一定程度污染物，就可能被认定为棕地。POST（1998）肯定了这一观点，认为并非所有的棕地都是受污染或废弃的。Franz等（2008）反对这一观点，认为污染物与棕地无关。上述差异使得棕地的定义更加模糊。但是，污染物的存在与否是判断是否为棕地的必要因素。其他研究人员指出，如果没有发现明显的污染物，棕地价值将会升高，从而存在更多的机会对棕地进行再开发；如果发现污染物，棕地价值将会降低。
目前，我国尚未出现统一的、权威的棕地的定义。在实践中，棕地常被等价为污染场地。2009年公布的《污染场地土壤环境管理暂行办法（征求意见稿）》中*次对污染场地的概念进行了法律层面的确认。在该办法中，棕地（污染场地）被定义为“因从事生产、经营、使用、贮存有毒有害物质，堆放或处理处置有害废弃物，以及从事矿山开采等活动，使土壤受到污染的土地”。由该定义可知，棕地的必要条件是存在污染物，并不强调土地目前是否被充分利用。在学术研究中，棕地的范围往往更广泛。山区棕地是一种特殊的棕地类型。中华人民共和国成立之初，多数**企业建于山区。随着经济体制改革和军民融合发展战略的提出，许多**企业转变为民营企业，逐渐开始参与市场竞争。为了满足发展需要，这些企业不得不将工厂搬到城市或者城市的郊区，原来的山区厂址形成了这类棕地。另外，矿山棕地也是我国学者研究的一种重点棕地类型。这类棕地主要是矿藏开采结束之后遗留下的，往往也位于离城市较远的地区。这两类棕地相对特殊，国际上对这两种土地的研究是*立进行的，有些国家的棕地甚至不包含这两类土地。本书研究的棕地针对的是城市棕地。
基于上面的讨论分析及表1-1和表1-2可以清楚地看出，由于规章制度、棕地的特点、棕地的供给和需求不同，目前不同国家（有时甚至在同一国家不同地区）对棕地的定义不同，有必要制定一个基于共识的棕地定义和指导方针，以助力制定城市土地利用政策和促进城市可持续发展。
本书通过文献梳理，了解不同背景下棕地的定义。可以发现，基于共识的棕地定义仍然缺乏，不同国家对棕地的理解也不尽相同。根据已发表的文献，初步探索棕地定义的不同要素，并确定不同的评价指标。按照德尔菲法，根据不同研究人员的建议，*终筛选出10个棕地定义要素，包括①空置、②遗弃、③危险、④建筑物、⑤荒废、⑥未充分利用、⑦污染物、⑧后工业化、⑨城市和⑩闲置。基于以上要素编制问卷，对棕地再开发的利益相关者进行问卷调查。所有问卷于2016年7～12月发放，共发放问卷500份，回收问卷140份（其中，政府机构57份，公私投资者和开发商33份，社会公众38份，非政府组织12份），回收率为28%。从回收率中可以看出，大多数利益相关者对棕地没有明确的概念，70%的利益相关者不能准确地评价棕地的关键要素，这也凸显了本书的重要性。问卷要求利益相关者选出棕地定义中*重要的元素。调查结果显示：空置（26%）、污染物（22%）、城市（18%）得分*高，而遗弃（12%）得分略低；未充分利用、后工业化、荒废、建筑物、闲置和危险得分较低。
形成一个对棕地具有普适性的定义重要的是考虑棕地所有相关方面。虽然已经有一些与棕地相关的术语被广泛接受，如空的、废弃的和受污染的，但是这些术语的模糊性在一定程度上限制了棕地研究的发展。在参考相关文献、专家意见和利益相关者的问卷调查数据后，本书提出基于共识的棕地的定义：棕地是指在再开发之前需要进行修复活动的位于城市的土地。
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