**篇 绪论
要解决我国跨域大气生态环境整体性协作治理机制与模式中的关键问题，不仅要系统掌握国内外理论研究和治理实践的演进脉络、前沿进展，而且要精准把握我国的制度安排、现实困难及其蕴含的科学问题，并根据研究背景、研究对象及其之间的内在逻辑关系，设计科学合理的理论框架。因此，本篇*先剖析跨域大气生态环境整体性协作治理的研究背景和研究对象，并由此开展了我国跨域大气生态环境整体性协作治理理论框架研究（第1章），然后系统剖析国内外实践进展（第2章），以及国内外研究进展（第3章）。
第1章跨域大气生态环境整体性协作治理理论框架研究
本章在统筹考虑跨域大气生态环境整体性协作治理国内外实践经验、理论研究成果和我国经济社会发展状况等关键因素的基础上，深入剖析我国跨域大气生态环境整体性协作治理的体制机制现状及其存在的关键科学问题，剖析了跨域大气生态环境整体性协作治理的研究背景和研究对象，并据此构建了跨域大气生态环境整体性协作治理研究框架。
1.1跨域大气生态环境整体性协作治理研究背景
党的十八大以来，我国大气污染防治工作取得了历史性成就，全国年均PM2.5浓度由2013年的52.72微克/米3下降至2018年的35.86微克/米3，空气质量明显改善。但彼时的生态环境污染状况依然严重，特别是在京津冀、长三角、珠三角和汾渭平原等地区，长时间、大范围、复合型的跨行政区域大气污染事件时有发生，给当地公众的日常生产、生活和身心健康带来很大的负面影响，并引发全社会的广泛关注。而且由于大气具有共通性与流动性的特征，大气污染物极易跨越行政区域的边界，并演变为区域性乃至全国性的污染问题，任何地区都无法在日益恶化的大气生态环境中*善其身。区域大气生态环境的流动性和整体性特征，又使得一个地区无力承担，也不愿*自承担跨域大气污染治理的重任。日益严峻的跨域大气污染挑战要求加强地区之间的环境治理合作，强化跨行政区域的大气生态环境整体性协作治理。
为此，我国中央政府高度重视，并开启了大气生态环境治理体制改革等诸多方面的制度安排以及治理机制与模式方面的全方位探索和实践。《大气污染防治行动计划》（2013年9月）、《中华人民共和国环境保护法》（2014年4月）、《“十三五”生态环境保护规划》（2016年11月）、《打赢蓝天保卫战三年行动计划》（2018年6月）、《中华人民共和国大气污染防治法》（2018年10月修正）、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（2021年3月）、《中共中央国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》（2021年11月）、《减污降碳协同增效实施方案》（2022年6月）、《空气质量持续改善行动计划》（2023年11月30日）等多部法律、法规及重大战略、规划相继颁布与实施；环境保护督查中心、环境保护部、生态环境部等关键部门的体制机制改革先后完成。同时，京津冀、山东省会城市群以及长三角、珠三角等区域的大量跨域大气生态环境整体性协作治理实践相继开展（表1-1）。
特别是为了保障国家重大会议、活动或赛事，如北京奥运会、上海世博会、北京亚太经济合作组织（Asia-Pacific Economic Cooperation，APEC）峰会、杭州二十国集团（Group of 20，G20）峰会等期间的空气质量，我国更是多次动用国家行政力量，强力推进了诸多短期的、运动式的跨域大气污染协作治理（简称短期任务型跨域大气生态环境整体性协作治理）实践，为我国大气污染治理的长期规划和战略决策积累了丰富经验。与此同时，我国的大气污染及其治理问题也引起了学术界的极大关注。众多学者从大气污染物的溯源与排放清单制定、大气污染对公众健康与可持续发展等方面的危害、大气污染治理的实践经验教训、大气污染治理的体制改革、各种大气污染治理机制与模式的优势和劣势等诸多方面开展了比较广泛的研究与探索。
现有的理论研究成果和实践经验极大地促进了跨域大气生态环境整体性协作治理工作，为我国全面开展跨域大气生态环境整体性协作治理奠定了良好基础。然而，受行政管理体制等因素的影响，目前我国大气污染治理的手段、政策工具、治理模式和机制仍然比较单一，而且仍然以属地治理模式为主，各种治理政策的实施与推进主要依赖于强制性的行政命令手段。条块分割的行政区域割裂了大气污染的流动性和整体性自然属性，在此基础上的属地治理模式无法调动各个治理主体的积极性，并给各个地区的经济发展、社会就业及公众健康等带来严重的负面影响。在部分地区实施的跨域大气污染协作治理模式虽然较大程度地提高了治理效率，但是多数协作治理实践仍在探索阶段，协作治理的体制、机制与体系仍有待建设。尤其是权威高效的组织机构缺乏、协作治理区域的范围划定不够科学合理、协作治理的目标设置原则混乱、责任划分标准不清、治理工具单一、激励效果不佳、信息共享不畅、争端解决不力、治理资金筹措困难等很多关键问题仍亟待解决。同时，目前跨域大气生态环境整体性协作治理的理论研究还处于起步阶段，研究主题比较分散，缺乏系统的理论框架体系，尤其是缺乏针对地域特征的跨域大气生态环境整体性协作治理的系统性研究。因此，我国大气污染治理的很多具体实践还缺乏理论支持，大气污染状况依然比较严重，治理效果仍然较差，区域性与复合型的大气污染时有发生。在全面实现美丽中国愿景、三大攻坚战等战略目标的时代背景下，我国的能源（特别是化石能源）消耗量仍然居高不下，污染物排放强度依然较高，大气生态环境保护形势依然严峻，结构性、根源性、趋势性压力仍亟待破解，新的形势和新的挑战不断涌现，生态环境多目标治理要求进一步凸显，污染防治与生态环境整体性之间的矛盾日益突出。
因此，亟须对照国内外跨域大气生态环境整体性协作治理的实践经验，在准确把握国内外前沿理论研究成果的基础上，充分考虑跨域大气生态环境整体性这一重要自然属性和我国经济社会发展的实际情况（尤其是我国行政管理体制和环境管理体制的特点），针对目前大气污染国家间协作治理实践过程中存在的突出问题，从理论上解决我国跨域大气污染协作治理机制与模式方面的关键科学问题，提出科学的理论体系和可行的应对策略，构建适合不同区域特点的跨域大气污染协作治理理论体系，从而为进一步解决我国在协作治理实践中存在的突出问题提供科学依据，以充分贯彻习近平生态文明思想与新发展理念，构建生态环境的新发展格局，推进我国大气生态环境治理进程，全面提高大气生态环境治理的综合效能，实现环境效益、气候效益和经济效益多赢。
1.2跨域大气生态环境整体性协作治理研究对象
立足于我国跨域大气生态环境整体性协作治理机制与模式的构建，以持续、有效提升大气生态环境的治理绩效为出发点，本书将宏观政策和治理实践有机结合，既从整体上把握我国跨域大气生态环境整体性协作治理的制度安排，又始终聚焦治理实践中的具体问题，找准解决现实困境的突破口。无论是跨域大气生态环境整体性协作治理机制与模式的理论构建，还是协作治理区域范围与等级的划分、协作治理机制与模式的设计、跨域大气生态环境监测网络的布局优化，抑或是推进协作治理实践应对策略的提出，本书都充分考虑了我国行政管理与环境属地管理体制中的“条块分割”特征，以及跨域大气生态环境整体性协作治理的纵向协作（即具有上下级行政关系的治理主体之间的协作）与横向协作（即具有平级行政关系的治理主体之间的协作）特点，密切结合我国行政管理与环境管理体制等现实状况。因此，本书的研究对象主要包括“两类区域”和“三个主体”及其之间的“四种关系”（Yang et al.，2021a），其具体内涵如下。
（1）“两类区域”：即跨省区域与省辖城市群区域。我国跨域大气生态环境整体性协作治理模式经历了较为复杂的演进过程，从属地治理模式到局部区域协作治理，以及北京奥运会、上海世博会、北京APEC峰会、杭州G20峰会等短期任务型协作治理实践，再到国家层面针对京津冀地区、长三角区域、珠三角区域、“2+26”城市及山东城市群等重点区域开展的跨域协作治理实践。上述演变过程证明，协作治理区域划分的科学性与合理性是影响协作治理效果的关键因素。如果协作治理区域的范围太大，则各地区协作关系协调困难；如果协作治理区域范围太小，则退化到目前的属地治理模式。
（2）“三个主体”及其之间的“四种关系”：“三个主体”即中央政府、省级政府以及省辖城市。作为自上而下的中央集权制国家，我国不同层级政府的权限和职能存在很大差异。具体到跨域大气生态环境整体性协作治理方面，中央政府作为国家顶层设计者，同时也作为大气生态环境整体利益的代表，从宏观层面提供科学且可持续的制度安排及机制与模式，而省级政府、省辖城市是大气生态环境污染防治规划的具体实施主体和责任主体。在跨域大气生态环境整体性协作治理实践中，“三个主体”之间存在多种博弈关系，其中*重要的博弈关系有四种，分别是中央政府与省级政府之间、省级政府之间、省级政府与省辖城市政府之间、省辖城市政府之间的关系，本书将其简称为三个主体之间的“四种关系”。
本书以“两类区域”和“三个主体”及其之间的“四种关系”为主要研究对象，结合我国行政管理体制、环境管理体制、社会发展状况、大气污染排放与治理特征，根据《中华人民共和国环境保护法》（2014年4月）、《打赢蓝天保卫战三年行动计划》（2018年6月）、《中华人民共和国大气污染防治法》（2018年10月修正）、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（2021年3月）、《中共中央国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》（2021年11月）等法律法规和重要文件，深入剖析“三个主体”在跨域大气生态环境整体性协作治理实践中的角色与行为特征，在精准把握各类主体的责、权、利及其之间的“四种关系”的基础上，构建跨域大气生态环境整体性协作治理机制与模式的理论框架，设计协作治理区域范围与等级的划分方法体系，进而对我国跨域大气生态环境整体性协作治理机制与模式进行定量模型研究、实证检验和对比分析。为保障各类协作机制与模式的落地实施，本书对跨域大气生态环境监测网络的布局优化进行系统研究，并提出具体的方法体系和解决方案。基于各类协作治理机制与模式的对比分析，并借鉴国内外跨域大气生态环境整体性协作治理的成功经验，提出推进我国跨域大气生态环境整体性协作治理的解决方案。
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