**章 国际河流非消耗性用水管理
**节 非消耗性用水管理目标发展概况
一、国际河流涉水目标管理发展回顾
利用美国俄勒冈州立大学(Oregon State University)的《跨境淡水条约》(1820～2007年)数据库、俄勒冈大学(University of Oregon)的《国际环境条约》数据库(2002～2015 年)和联合国粮食及农业组织(简称联合国粮农组织)(Food and Agriculture Organization of the United Nations，FAO)等机构联合构建的《环境法》数据库(ECOLEX)的相关信息，整理出1820～2015年全球涉水条约566个。依据条约所涉及的核心目标，将其分为6类，即边界、航行、捕鱼、水量调控(水电开发、水量分配、防洪)、合作管理(联合管理、合作)与水质/水环境。其中，水量调控目标具体包括水电开发、水量分配及防洪设施建设的水量调控；合作管理则具体包括联合管理时的机构及制度建设内容，以及合作领域与方式的设置等，主要涉及国际河流管理机制建设目标，与具体的跨境水资源开发与利用方式、投资-效益核算与分配之间存在明显差异。
结合《国际河流水资源利用与管理(上)》第二章中对这些国际涉水条约在时间、数量和涉水目标管理的变化情况的分析，认为国际河流水资源利用与管理目标有以下变化特征(表1-1)：①边界、航行及捕鱼问题，虽然是流域国之间*早着手解决的利用与管理问题，但发展到目前这类问题或者已经基本解决，或者在区域上发生变化，甚至已经融入其他相关问题中被一并解决。截至目前这类问题已经不再是国际河流的重要问题。②水量调控所附带的供水(居民用水和灌溉用水)、水电开发、防洪乃至部分水道航行问题，自1957年至今一直是国际河流水资源利用与管理的关键问题，并且其重心已经从欧洲和北美洲向亚洲和非洲转移。③流域水质/水环境问题是第二次世界大战(简称二战)后才受到关注的，并在欧洲和北美洲地区扩大，且在20世纪80年代后影响到亚洲和非洲地区。从其发展速度和增长的数量上看，该问题已经成为当前国际河流的重要问题。④合作管理包括基础性合作和在专门机构推动下的联合管理，与水量问题一样，经历了长期的发展历程，实现了国际河流水资源单一利用目标合作向多目标管理与协同的发展，并于80年代之后超越水量和水质问题成为国际河流的核心问题。
表1-1 国际河流不同涉水目标国际条约数量(1820～2015年)(单位：个)
二、非消耗性用水目标类型与发展变化
从以上国际条约中产生的6类利用和管理目标看，除了合作管理的目标宽泛外，其余5类的合作目标更为具体和明确，且在此基础上可以进一步划分为两大类：一是对水资源本身不会产生明显消耗的合作目标，即非消耗性用水目标，包括边界划分、水道航行利用及捕鱼3种目标；二是或多或少会对水资源在质或量上产生一定影响的合作目标，即消耗性用水目标，包括水电开发、水量分配、水污染控制及水环境保护/改善/维护3种目标。
从以上3种非消耗性用水目标的长期发展情况看：①1820～2015年，为在国际河流上的流域国间的边界而专门签订国际条约的数量呈现先增加后减少的特征。产生边界条约数量*多的时间段是1920～1939年。②国际水道的自由航行问题是一个被持续关注的国际河流水利用问题，但从相关条约的签订数量上看其却是一个持续减少的主题。航行条约产生*为集中的时间段是1920～1979年。③国际河流/湖泊内流域国间对渔业资源的利用、捕鱼活动的管理也是河流管理的一个主要领域。从相关国际条约的签订情况看，捕鱼条约整体数量*少，但长期以来时有发生，其中在1920～1959年签订的条约数量明显多于其他时间段的条约数量。
从3种非消耗性用水合作的区域分布情况(表1-2)看：①1820～2015年，国际河流/水域上的边界管理条约共53个，其中非洲和欧洲所签订的条约数量*多，各有15个。其次是北美洲及中美洲和亚洲，分别为10个和9个。这类条约*少的是南美洲，仅有4个。②国际上在国际河流/湖泊上签订的捕鱼条约共11个。其中，欧洲拥有这类条约*多，有8个；其余非洲有2个，南美洲有1个，而北美洲及中美洲和亚洲则没有。③国际水道的航行条约共有27个。除产生了一个自由航行公约外，欧洲的相关条约数量昀多，为14个；其次是北美洲及中美洲，签有此类条约6个，其他3个大洲各有2个此类条约。④整体上，国际河流上的非消耗性用水条约主要出现于欧洲；非洲和亚洲分布有较多的划界条约；北美洲及中美洲拥有较多的划界和航行条约；南美洲的相关条约相对较少。
表1-2 国际河流非消耗性用水合作条约数量的区域分布(单位：个)
第二节 非消耗性用水管理特征与趋势
一、国际河流边界问题及管理
基于上述53个涉及边界问题的国际条约信息，利用美国俄勒冈州立大学的
《跨境淡水条约》(1820～2007年)数据库、俄勒冈大学的《国际环境条约》数据库(2002～2015年)和联合国粮食及农业组织(FAO)等机构联合构建的《环境法》数据库(ECOLEX)的相关信息，以国家边界、河流为关键词，开展国际条约文本(中文及英文)及其外延信息进行搜寻。截至2019年6月底，共查询到涉及国际河流的边界条约44个，包括中文条约文本、英文文本及英文翻译文本(部分与全文)(附表1)。
基于这些条约文本，依据其中的条款内容，认识相关国家在解决边界问题时对所涉及国际河流事项的解决方案，分析其中的共性、差异性及发展特征，主要结果如下(附表1和表1-3)。
表1-3 国际条约中的边界水域划界规定及应用情况
(1)44个条约产生于1884～2004年，其中1900年以前的条约有4个，1900～1950年的边界条约有16个，1951～1980年共15个，1980年之后仅9个。一定程度上表明，在20世纪80年代前国家间通过边界条约签订的方式基本解决了边界地区国际河流的划界问题，而之后的条约多为就所涉及的相关问题进行细化和补充。但至今仍然有相邻国家对以前的划界存在争议，处于协商之中，如泰国与老挝之间的湄公河干流界河段边界划分问题(Bangkok Post，2013)。
(2)44个涉及界河或界河段问题的国际条约分布于除大洋洲之外的其他各个地区。其中，北美洲3个、欧洲5个、亚洲19个、南美洲5个和非洲12个。非洲12个条约中仅有3个是非洲国家自己签订的，其余9个均是欧洲国家为确立其势力范围而签订的。二战结束后，许多非洲国家*立后继续沿用了之前的条约。从以上条约的区域分布看，目前统计的条约数量明显少于实际数量，特别是对欧洲地区相关条约的查找，但是目前欧洲地区的5个条约，以及欧洲国家在非洲地区所签订的条约可基本揭示欧洲国家在处理边界河流问题上的主要方式。在亚洲查找到的条约数量多，且远多于美国俄勒冈州立大学及联合国粮农组织所提供的信息。其中，中国与邻国间签订的边界条约均涉及界河段划界问题，其来源为外交部所建立的中国条约数据库。
(3)44个条约涉及河流/河段、河口段、湖泊和水库的划界问题(表1-3)。对表1-3和附表1进行统计分析，发现在界河、界湖的划界中有以下主要结果：①在条约中没有明确边界河流是否可通航的情况下，出现两个高频率的划界标准，分别是以河道深泓线/昀深线为界和以常规/昀深/主/中间河道、河床、河流中心线为界。②在条约中明确了边界河流或河段特征后，也出现了两个发生频率很高的划界标准，即在不可通航河流/河段上以河道/干流/主河道中心线为界和在通航河流/河段上以主航道中心线/深泓线为界。③比较在条约中没有对河道特征分类就进行划界的签约时间，发现以河道、河床及河道轴线为标准进行划界的条约签订时间较以中心线和深泓线为划界标准的条约签订时间更早，均在1936年之前。④比较所有条约产生的划界标准，发现除了河口段和水库上的界线外，其余划界标准均集中在两个方面，即深泓线/昀深线和中心线为界。这两个划界标准的具体应用体现了签订条约国家对边界河流特征的不断认识，包括对河流/河段可否通航，相关河流/河段是单一河道还是分汊河道，河道中固定岛屿、沙洲及其归属问题，河流/河段属于小型溪流、季节性河流还是人工河道，河流水位变幅、岸线是否明晰，河道是否改道等的评估，以此划界时在深泓线或中心线之前确定相应的定语，包括主河道、干流、常规河道、平均水位线以上河道，等等。⑤两个涉及河口段的划界条约确定了以水流主流方向直线为界；在涉及湖泊和水库划界的4个条约中没有产生有偏好性的划界方式，但其中以中心线为界的方式与河流划界方式趋同。
(4)在水力作用下河流河道会产生较陆地表面更快、更频繁的自然变化，进而影响国家间以河流为界的边界稳定性。以上条约中仅有少量条约的签订国家关注到此问题，并在条约或协定中给予了明确说明，包括：边界将随河道的自然变化而变化，如2004年德国与波兰签订的《关于确定和维持陆地和水体共同边界、建立波兰-德国常设委员会协定》、1994年以色列与约旦签订的《和平条约》；河道产生变化，原界线维持不变，除非另有协议外，如1962年《中华人民共和国和蒙古人民共和国边界条约》。
(5)44个条约中，有8个条约在划定边界线之后初步提出了边界河流的水资源利用问题，包括自由航行、捕鱼、取用水、取沙等，也有条约对界河维护、管理及成本分配进行了规定，或者提出对专门问题另行规定和签订新条约。这些问题将放入本书相关章节另行分析。
综上所述，经过长期发展，相关国家在国际河流/湖泊上进行国界线划定时，形成了较为一致的划界标准，即不可通航河流/河段，以河流、主河道、昀深河道的中心线为界；可通航河流/河段，以主航道中心线(中国通常称其为深泓线或中泓线)为界；河口段，以水流主流方向直线延伸至河流两岸端点连线的交叉点为界。
二、国际河流的航行问题
基于上文三个国际条约数据库所给出的1820～2015年涉及国际河流航行管理的条约27个，根据数据库所提供这些航行条约的基本信息，对条约文本及其外延信息进行搜寻，并结合上文边界条约含有航行管理的情况，截至2019年6月底，共搜索到1815～2001年涉及国际河流航行问题的国际条约36个，其中确定了航行规则的条约有32个(附表2和表1-4)。
表1-4 国际河流航行条约区域分布及规定的可自由航行国家
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