第1章 保险监管概述
1.1 保险监管的意义
保险监管是指一个国家或地区政府对本国或本地区保险业的监督管理。保险监管的形式通常可分为法律监管和行政监管。法律监管是指国家通过制定相关的保险法律法规，对保险机构的经营行为及个人的购买行为进行规范和约束；行政监管是指国家成立或委托专门的保险监管职能机构依法对保险业进行监督管理，以保证保险法律法规的执行。
保险监管的主要内容通常包括市场准入、保险公司治理、保险公司偿付能力充足性、保险合同条款和价格、保险资金运用、保险公司陷入财务困境后对投保人的保护等。
保险业作为金融业的重要组成部分，由于其经营风险的特殊性，对国民经济稳定和人民生活安定具有非常重要的意义。因此，政府对保险业进行较为严格的监管，是保障社会和经济安全的需要，也是政府对市场进行必要监督和管理的重要内容。
政府对保险业的监管有助于保险市场的规范和发展。由于保险市场存在较严重的信息不对称问题，完全市场机制的发挥会受到一定的抑制，政府适当的干预将有助于维护公平竞争环境，防止盲目和无序竞争，保障市场的健康发展。
此外，由于保险经营具有较强的专业性和技术性，对参与经营的保险机构和从业人员有较高的要求，这一特点也决定了政府需要对保险业进行较为严格的监管。
1.2 保险监管的原则
保险监管的原则是指保险监管者在对保险市场实施监管时，应当遵循的一些基本准则，具有一定的普遍性和指导性。
1.2.1 保险监管的一般原则
从世界各国对保险市场的监管实践来看，无论是采取相对宽松还是相对从紧的监管，也无论是统一监管还是分散监管，几乎都遵循着一个共同原则—审慎监管原则，这一原则也被称为保险监管的一般原则。
审慎监管是指通过监管能促使各类保险机构提高风险防范意识，谨慎管理，稳健经营，降低乃至杜绝发生破产的可能性，从而保护保险单持有人、投资人的利益不受到损害。
保险公司的经营主要是为被保险标的提供相关风险损失的保障，同时，在其经营过程中自身也面临着各种风险，包括市场风险、信用风险、经营风险、法律风险、政治风险等。正是由于保险公司面临着上述各种风险，因此政府往往需要通过立法、制定相关行政规章等方式，要求保险公司根据适当审慎原则，开展保险经营活动。
为了达到上述目的，各国保险监管机构通常采取的做法包括：①完善保险立法；②设立保险机构进入市场的*低标准；③为保证保险机构健康、稳健经营，要求其维持足够的偿付能力；④为维护市场有效和有序竞争，建立相应的市场退出机制；⑤要求保险机构建立完善的公司治理体系；⑥要求保险机构根据有关规定披露必要的信息，定时向监管机构报送规定的财务报表；等等。
1.2.2 保险监管的具体原则
除了审慎监管这一具有普遍性的原则外，还有一些在监管过程中需要遵循的具体原则。不过，由于各国在监管的法规、构架、指导思想等方面存在差异，在具体监管原则的采用上，可能会选择以下全部或部分原则。保险监管的具体原则一般包括如下内容。
1. 分业与混业监管的原则
是采取分业监管还是混业监管，各国会根据自己的国情采取不同方式，或是在不同市场发展阶段进行相应调整。这里所说的分业或混业监管，狭义上指的是对财产保险、人寿保险、再保险的分业或混业监管；广义上指的是对包括银行、证券、保险、资产管理等行业的分业或混业监管。比如，美国在20世纪30年代的经济大萧条发生前，实行的是金融混业经营与监管。在经济危机爆发后，美国通过了《格拉斯-斯蒂格尔法案》（the Glass-Steagall Act），对金融业开始实行分业经营和监管。半个多世纪后，时过境迁，美国又于20世纪末采取了准许金融业混业经营的政策。
2. 偿付能力监管与市场行为监管相结合的原则
在对保险公司的监管方面，各国监管者的一个普遍共识是：偿付能力监管是核心。为此，各国保险监管机构均通过立法或制定专门规章等形式，对保险公司应保持足够的偿付能力制定了一系列标准，以保证其正常经营和不损害投保人的利益。不过人们有时也会误认为对保险公司的监管就是偿付能力监管，特别是认为发达国家的保险监管就是偿付能力监管。实际上，各国的保险监管一般都会包括市场行为监管等内容。很多国家或者通过出台相关行政规章的形式，或者通过行业自律的方式，对保险机构的市场行为加以规范。比如，美国的寿险行业协会就专门制定了“市场行为与合规服务”方面的规定；英国也有关于保险从业人员行为准则方面的规定，并要求各保险公司必须配有专门人员从事公司合规情况的检查，而且这些人员专门对保险监管机构负责。在发达国家保险市场，市场行为方面的问题之所以不够突出，主要是因为这些国家法律体系比较完善，对违规行为处罚较为严厉，并且保险公司及从业人员守法意识较强；此外，这些国家往往有比较健全的投诉体系，有利于规范保险公司的经营行为。所以，强调偿付能力监管是必要的，但并不是可以忽视或者认为不需要市场行为监管。
3. 依法遵规进行监管的原则
加强监管的前提是要建立完善的保险监管法律法规体系，并严格按照法规实施监管，这是对保险监管机构的*基本要求。世界各国保险监管部门大都作为政府的组成部门行使监管职能，而履行职责的基础就是要做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。只有如此，才能体现监管的严肃性、权威性、公正性。严格地讲，依法遵规进行监管是市场经济的基本原则，也是法治社会的重要标志。
4. 他律与自律相结合的原则
由于保险公司的经营既涉及保险人的利益，也牵涉到投保人的利益，而为了充分保护投保人的利益，对保险公司等保险机构实行严格有效的监管是十分必要的。为此，很多国家基本都建立了比较完善的他律制度。他律就是运用外在的、来自监管机构的力量，对保险机构依法进行监管。但很多国家在运用监管机构职能的同时，也会充分发挥保险自律组织的作用，以增强保险公司遵规守法的自觉性和自我约束性。例如，英国过去实行的就是公示自由制度，淡化政府的监管作用，突出自律组织的作用。但是，自律毕竟不能替代监管，两者有着本质的区别。自律是保险机构间利用制订公约或守则的形式，对其经营行为进行自我约束的做法；而他律是保险监管机构代表政府对保险机构的偿付能力和业务经营等进行依法监督管理的行为，两者的作用互相补充。
5. 稳健经营与适度竞争相结合的原则
加强监管的目的是保证保险公司的稳健经营，而保险公司的稳健经营需要良好的外部环境和健全的内部制度。这里所说的良好外部环境主要指良好的竞争环境，而良好的竞争环境需要完善的法律制度和健全的监管制度作保障。健全的内部制度是指依法建立的公司法人治理结构、完善的内控制度、稳健的经营管理制度等。实践表明，没有竞争的保险市场是缺乏效率的市场，良好的外部竞争环境可以促使保险公司加强管理，改善经营，提高服务水平，讲求效益，推动整个保险市场健康、有序、稳定和可持续的发展。
6. 保护被保险人合法权益与不干预保险机构正常经营相结合的原则
保险合同属于格式化合同，通常由保险人拟订，投保人或被保险人多是被动接受。由于保险人对于风险的认知程度、保险业务的了解深度、合同的内容等都有着比投保人更为深刻和专业的理解，所以投保人或被保险人在签订保险合同时可能处于相对不利的地位。为此，无论是相关的保险法规，还是监管部门乃至司法和仲裁机构，都会更为注重保护被保险人的利益，即便在保险人和被保险人各有责任或责任难以区分时，也会做出更有利于被保险人的规定、裁定或判决。
当然，加强对被保险人利益的保护并不等于说要干涉保险机构的正常经营。在市场经济环境中，任何企业包括保险公司都是自主经营的市场主体，它们有权按照国家法律及有关规定合法经营，其正常的经营行为应当受到法律的保护。政府及保险监管机构的主要职责是创造完善的市场环境和法律环境，规范保险公司的经营行为，保证保险公司的偿付能力，保护被保险人的合法权益，而不是以行政干预代替对保险公司的正常监管。
1.3 保险监管的目标
1.3.1 保险监管的一般目标
各国保险监管机构几乎都认同的一个监管目标就是：要求保险公司的偿付能力充足，以达到保护被保险人利益的目的。偿付能力是指保险公司具有的对被保险人承担赔偿或给付的能力。我们知道，保险公司在收取了投保人保费后，即承担了由保险事故而引发的赔偿或给付责任。而要履行这样的责任，保险公司就必须保证具备充足的偿付能力。只有这样，才能保证保险公司的正常经营，确保被保险人的利益，促进保险市场的良性发展。正因为如此，国家一般会以法律形式要求保险监管机构在监管中，*先要注重保险公司的偿付能力和保护被保险人的利益。尽管各国保险监管在具体做法、规定、标准上会有所差别，但在*终目标都是要保证保险公司的偿付能力从而保护好被保险人利益这一点上，几乎是一致的。
1.3.2 保险监管的具体目标
由于各国在基本国情、保险市场状况、所处发展阶段上不尽相同，保险监管的具体目标也会有所不同。归纳起来主要包括以下一些目标：加强保险法制建设；完善监管体制；规范市场行为；促进市场发展；加强保险公司内控制度；改善市场竞争环境；等等。在实现上述监管目标的实践中，各国保险监管机构会根据其市场发达程度和不同时期的监管要求，根据多重目标实施保险监管。
1.3.3 国际保险监督官协会关于保险监管目标的描述
国际保险监督官协会（International Association of Insurance Supervisors，IAIS）在其制定的“保险核心原则”（insurance core principles，ICP）中，对保险监管的目标做了如下阐述 ：监管的主要目标是促进建立一个公平、安全、稳健的保险行业，以保证保险单持有人的利益和对他们进行保护。对于上述保险监管目标，IAIS还特别给出了如下解释：尽管各国的具体监管目标可以有所不同，但重要的是所有保险监管者都应该对保护保险单持有人利益这一目标负起责任。由此不难看出，虽然各个国家社会制度不同，经济和保险市场发展程度不同，但在对保险监管基本目标的认识方面却是空前一致的，那就是：保护保险单持有人的利益。
1.4 保险监管的内容
那么，为了实现保险监管的目标，保险监管者需要从哪些方面对保险市场进行监管呢？为了回答这个问题，我们不妨从保险监管者需要回答的一些重要问题来梳理一下保险监管应包括的内容。
一般来说，一个国家的保险监管者通常需要回答这样一些问题：①政府作为保险供应者，其主要作用应当是什么；②谁可以获准进入市场；③如何平衡竞争的作用和好处与对消费者的保护；④采取何种方法监督保险人的偿付能力；⑤当保险人面临财务困境时应采取什么适当措施；⑥当保险人陷入无偿付能力时，对被保险人应采取何种保护措施。为了回答上述问题，我们先来阐述一下保险监管应包含的主要内容。
1.4.1 市场准入
1. 政府作为保险的提供者应发挥何种作用
每一个政府都会面临的一个基本问题就是，如何定位私营部门和公共部门在提供经济保障方面的作用。如果答案是政府应当成为唯一的保险供应者，那么对监管问题的探讨自然就丧失了现实意义。
目前大多数国家政府普遍接受的观点是：只有当某种重要社会问题提出了特定风险保障需求时，或者是市场未能对某种被认为是重要的风险保障需求做出充分反应，而且没有可行的市场解决方案的情况下，政府才应当作为直接的保险提供者。这一观点已经成为大多数国家建立社会保险制度的基本理论依据。社会保险通常可以在当劳动者出现退休、伤残、失业等情况时，为劳动者本人及其家人提供基本的经济保障，有些国家的社会保险还可以提供包括职业性和非职业性原因引起的健康问题的经济保障。
此外，当政府认为商业保险机制不能对市场上出现的经济保障需求做出充分反应时，也可以直接提供或支持商业保
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