一、民国教育行政的生态环境
对于“教育行政”的含义，人们的看法历来颇有分歧。一种观点认为，“教育行政”是关于教育政务在中央及地方专司其事的机关；另有观点认为，“教育行政”是指各级教育行政机关、各级学校及社会教育机关研究、讨论、计划、指导及处理关于教育政务的一切活动；还有一种观点认为，“教育行政”就是国家专设的关于教育事业之计划、组织、实施、监督、指导的行政组织。这些观点都从各自的角度揭示了“教育行政”的内涵。综合言之，“教育行政”乃国家各级政府从事贯彻教育宗旨、方针，推行教育政策及法令，拟定各级各类学校及行政机构自身规章制度，编制教育计划，审核教育经费，任用教育管理官员及各级各类学校教师，视察、指导、考核所属机关和学校的官员及教师，实现教育事业的组织、计划、决策、指导和协调等职能活动。——这是“教育行政”的内核与特质，也是“教育行政”在各个历史时期所具之一般意义。在民国时期，除了它本身所具的意义外，还有民国这个时代所赋予的特殊的意义。
民国教育行政之 “特殊”，在于它发生在民国时期，上承晚清，下接新中国。这是中国历史上的一个具有特殊意义的时期。鸦片战争后，清廷被迫签订了一系列丧权辱国的不平等条约，这让中国面临着亡国灭种的深重危机，这也逼迫清廷在风雨飘摇中走上了救亡图存的变法图强之路。富国强兵的举措之一是进行传统教育行政体制改革，创设新型的教育行政机构——学部。随即学部对从中央到地方的教育行政进行一系列的改革，将过去督抚办学改为教育行政部门办学管学，艰难地走上了教育行政近代化的道路。
辛亥革命推翻了清王朝的腐朽统治，建立了中华民国。在中华民国这个历史舞台上，教育行政演出了一幕幕活剧，为中华民族的救亡图存、休养生息并屹立于世界民族之林，做出了重要的努力。然而，民国时期的教育行政所处的是什么样的生态环境呢？
第一，内乱不休，外强入侵。从中华民国成立到土崩瓦解的短短37年间，政局动荡，民变四起。单就短兵相接的内战而言，辛亥革命之后，继之赣宁之役，又起护法之役，再兴直皖之战和奉直之战，之后又有国民革命军北伐、南昌起义，继之蒋冯阎中原大战……民国时期外强入侵的标志性事件，一是爆发于1931年的“九一八”事变，日军占领东三省；二是1937年爆发的“卢沟桥事变”，日军大举进攻中国，中国人民的全面抗战开始。
内乱不休之“乱”给教育带来了什么？南京国民政府成立前，“乱”主要表现为军阀混战，军阀混战导致民不聊生，社会贫困，国家债台高筑，教育经费捉襟见肘，由拖欠教师薪金导致的学潮风起云涌、此起彼伏。舒新城曾对这种状况做过描述：“十余年来，教育界无日不在穷愁中过生活，除了向军政当局哀告索薪而外，几别无方法可想；就是号称有志教育的政治家于其握得政权时而想发展教育，亦每为经费所困而弄得一筹莫展。”军费占去了国家预算之大部，“十余年来内乱不绝，军费逐渐扩充，民国八年国家预算，军费达总支出百分之七十二，教育经费不及百分之一；十五年广东一省总支军费达百分之七十二，教育经费为百分之一强。这种畸形的国家预算，实为世界所未有”。内乱使教育经费朝不保夕，入不敷出。
外强入侵使得教育行政既要以非常规的手段应付时局，又要以正常的举措发展教育。日本侵略军对战区狂轰滥炸，中国大半河山沦为敌人的魔掌，文化教育遭到有史以来的大浩劫。无数学校被日军炮火夷为平地，无数师生流浪辗转后方，给学校造成巨大损失，给教育带来巨大灾乱，给各级教育行政组织和管理工作带来巨大的难度和强度。
第二，国库亏空，民生困顿。近代以来，中国饱受西方列强的军事侵略和经济掠夺，致使割地赔款，国家债台高筑，黎民百姓在生活水平线下苦苦挣扎。在帝国主义的打压之下，民族工业发展举步维艰；农业方面，因为乡村封建土地制度原封不动，田赋和名目繁多的苛捐杂税，再加上连年的自然灾害，中国农村到了崩溃的地步，严重影响政府的财政收入和统治。政府所征收的关税几乎全部用来缴付外债的本息和赔款。从1912年到1927年底，只有14234.1万海关两，或扣除基本费用后的关税净额71767.2万海关两的不到20%，北京政府才可以用作行政开支和其他开支。盐税虽然是一笔大数目，但交到中央政府的已经微不足道了。以1926年的6400万元的盐税为例，被省当局和军队截留的数目便达3700万元，提交给北京政府的只有900万元的区区之数。面对长期的财政困难，北京政府被迫靠借债度日。1912—1926年间，财政部发行了27种内债，票面价值总计6.14亿元，但“政府实际收到的甚少，因为债券出售时总是打折扣——在极端情况下低到只有票面价值的20%”。不但所得不多，而且民怨沸腾。南京国民政府成立后，工农业生产形势一度有所好转，但百废待兴，1927—1935年，财政部发行了38种内债，票面价值16.34亿元，主要用于政府大量的军费开支。全面抗战期间，政府的实际收入和支出都急剧下降，军事开支仍然是主要的政府支出。各方面因素影响，民国时期贫困人口众多，成为社会发展的重大障碍。据统计，1928年除内蒙古和西藏外，中国贫民人口约达1.05亿，占总人口4.7亿人的22%。以后经济形势虽有所好转，但只可以与全面抗战给经济带来的影响相抵。
第三，学校教育基础薄弱。民国教育脱胎于清末，而清末的现代教育仅是刚刚起步，辛亥革命后清廷遗留给民国的学校教育基础十分薄弱，据统计，宣统元年（1909）全国学校总数为50394所，学生1492147人。光绪三十三年（1907）高等小学堂共有教员10429人，其中未毕业或未接受新式教育者占49.96%；初等小学堂和蒙养院共有教员24334人，其中未受师范教育者占60.27%。学校规模很小，该年共有初高等小学堂34033所，教师34763人，学生900364人，学堂与教师人数比为1︰1.02；学堂与学生人数比为1︰26.46，教师与学生人数比为1︰25.9。足见清末的小学堂无异于私塾，一人一校，身兼多职，身兼多科。高等教育和中等教育更是相形见绌。民国前期，因为政局动荡，军阀混战，各级各类教育虽然有所发展，但并没有根本改观。1922年，全国学校共177751所，学生数达6601802人，分别是宣统元年的3.5倍、4.4倍。是年校均学生37.1人，仅比宣统元年增加7.5人。高等教育和中等教育发展的速度与基础教育大致相同。1922年到1927年的资料阙如，大致说民国后期学校教育是在1922年基础上继续发展的，当不为过。
多难兴邦，多难兴教。民国教育正是在多灾多难的民族涅槃过程中得到发展的，它存在于极其恶劣的环境中，在人们不可想象的夹缝中奇迹般地得到发展。在战乱不止、民不聊生的时世中，现代教育不仅仅是维持住了，还尚有较大发展，还培养出一大批光彩照人的人物，应当说教育行政的组织与管理取得了一定的成绩，作为这一时期教育发展的组织与管理引领者，教育行政功不可没。
第一章 导言
一、民国教育行政的生态环境
二、民国教育行政研究的价值
三、民国教育行政的特点与特质
四、民国教育行政的时期划分
第二章 民国教育行政发展演变的历程
一、清末教育行政的草创
二、民国前期变动不居的教育行政
三、南京国民政府前十年教育行政的拓展
四、全面抗战时期教育行政的因应变革
五、抗战胜利后教育行政的衰败
第三章 民国教育行政组织及职能
一、教育部组织及职能的演变
二、省级教育行政组织及职能的变化
三、县级教育行政组织及职能的变迁
第四章 民国教育人事行政
一、各级教育行政官员的编制
二、各级教育行政官员的资质要求
三、各级教育行政官员的薪俸
四、各级教育行政官员的任命、考核与升迁
第五章 民国教育行政督导
一、教育行政督导机构设置及演变
二、教育视导人员的职司
三、教育视导人员的管理
第六章 民国教育行政与教育经费配置
一、教育经费的危机
二、教育经费的筹措
三、教育经费的分配
四、教育经费的管理
第七章 教育部设置的部门专门委员会
一、国语推行委员会
二、体育委员会
三、义务教育委员会和国民教育委员会
四、训育委员会
五、边疆教育委员会
第八章 教育行政改革的尝试：昙花一现的大学院和大学区制
一、大学院和大学区制改革的动议
二、大学院的设置与实施
三、大学区制改革的试行
四、大学院和大学区制改革的是非功过
结 语
一、教育行政专业化的努力
二、教育行政法治化的推进
三、教育行政实效化的追求
四、政局动荡与教育行政兴衰
附 录
后 记
