第一篇 “揭榜挂帅”制度理论
第一章 “揭榜挂帅”制度的起源与发展
“揭榜挂帅”制度虽是近几年在我国广泛实施，但其发展脉络远不止于此。就其历史起源来看，在我国古代已有类似的制度，而在国外也早有科技悬赏制的应用。此外，从近几年“揭榜挂帅”制度在我国的发展沿革来看，其经历了提出、各地实践和国家战略三个阶段。
第一节 “揭榜挂帅”的历史起源
“揭榜挂帅”的历史起源既可以从我国古代开始溯源，也可以从国外科技悬赏奖中探寻。不同的是，我国古代的“揭榜挂帅”还未形成一种稳定的制度，且并未用于科学技术领域；而国外的科技悬赏奖则演变成一种广泛使用的科研奖励制度，主要用于科技领域的发展。
一、“揭榜挂帅”在我国历史上的体现
探索“揭榜挂帅”的历史起源*先要从我国古代开始，在我国历史上“揭榜挂帅”已有所应用，如“揭皇榜”“挂帅出征”等。从“揭榜挂帅”的字面意思来看，《辞海》中显示，“榜”旧指官府的告示，“揭榜”即揭下写有征求完成某项任务或解决某个难题的告示，表示应征、应召等；“挂”是指列名、登记；“帅”本意为军队中的主将，引申为主导的人或事务。由此可见，“揭榜挂帅”在我国古代原指官府贴出某一难题的告示，征集民间高手来解决。《初潭集》中便讲了这样一个故事：1066年，我国宋朝的河中府地方发生了一次大洪水，汹涌的河水冲断了河中府的一座浮桥，连八只用来固定浮桥的几十万斤 的大铁牛也被冲走，陷到淤泥里去了。官府贴出了“招贤榜”，广泛征集能够打捞出铁牛的人。*后揭榜的是位和尚即我国古代工程家怀丙，他找来两艘大木船，拴在一起，装满泥沙，用绳索拴在船下，将船上泥沙铲去，船升高铁牛被提起。转运使张焘把这件事汇报给朝廷，皇上赐给怀丙和尚一件紫衣（李贽，1974）。从这个故事中可以看出，我国古代的“揭榜挂帅”是在具体问题出现以后，由官府发布告示征集能人义士来解决问题。其特点在于，解决的问题是关系人们日常生活的社会难题，发布榜单具有随意性和非制度性。
二、“揭榜挂帅”在国外科技资助中的体现
“揭榜挂帅”作为一种制度，与国外的科技悬赏奖类似，它与“科技悬赏”“悬赏挂帅”这一类术语在本质上是一致的。国际上，科技悬赏奖作为政府科技资助的重要手段之一，它是指为解决社会中特定领域的技术难题，由政府组织面向全社会开放的、专门征集科技创新成果的一种非周期性科研资助（曾婧婧，2013）。其历史悠久，早在1567年，西班牙王室为寻求测度海上经度的方法而尝试设置奖项，1714年英国政府再次设立经度奖（British Longitude Prize），*终由英国人John Harison设计出航海钟而解决。因此，学术界普遍将1714年英国政府设立的经度奖作为第一届科技悬赏奖（Kay，2011）。之后的300多年间，科技悬赏奖作为政府主要的科研资助方式，在多个国家中大量使用，包括美国、英国、德国和法国等（Brunt et al.，2012）；其涉及的领域囊括航空、航海、生物、医药、机械、化学和农业等多个科学技术领域（Williams，2012）。进入21世纪以来，仅美国联邦政府就资助了包括氢气奖（Hydrogen Prize）在内的30余项科技悬赏项目。由此可见，科技悬赏奖从*初设立开始，就不断地突破技术难题，极大地促进了科学技术的创新。
第二节 “揭榜挂帅”制度的中国实践
在我国，“揭榜挂帅”早期以科研众包、科技悬赏等形式出现，并随着各地的不断探索和中央政府的逐渐重视而正式以“揭榜挂帅”制度推广至全国。根据关键事件节点，本书将“揭榜挂帅”制度的发展分为三个时期：提出、各地实践和国家战略（图1-1）。
一、科技项目“揭榜挂帅”的提出
“揭榜挂帅”在中国的*次提出，是在2016年4月19日的网络安全和信息化工作座谈会。会上，习近平总书记指出要“尽快在核心技术上取得突破”“可以探索搞揭榜挂帅，把需要的关键核心技术项目张出榜来，英雄不论出处，谁有本事谁就揭榜” 。由此，“揭榜挂帅”在中国拉开序幕。随后，武汉市东湖高新技术开发区于2017年6月22日发布《支持创新创业发展新经济的政策清单》，在国内*开先河设立“光谷科技悬赏奖”，面向全球招标，寻找能实现技术攻关的项目成果，实现“资智回汉”。2018年12月29日，深圳市政府为有效解决全市企业在自身研发过程中遇到的各种技术困难和技术需求，主办国际性“深圳科技悬赏赛”，发现并吸引尖端技术和产业技术人才，助力深圳全球科技产业创新中心建设。2018年12月，宁波市政府发起584项技术需求，涉及“悬赏”金额8.5亿元的科技悬赏。
由此可见，在这一时期，“揭榜挂帅”制度处于地方先行探索阶段。此外，从揭榜目标来看，可以将“揭榜挂帅”分为问题导向型、人才选拔型和产业提升型。问题导向型是指为解决本地企业发展中的技术难题，面向社会征集*佳解决方法的“揭榜挂帅”；人才选拔型是指由政府根据本地发展需要提出的相关技术领域人才需求计划，并根据此计划发布相关领域揭榜任务的“揭榜挂帅”；产业提升型是指为提升具体领域的整体技术竞争力，根据产业发展中的共性技术难题发布揭榜任务的“揭榜挂帅”。由于在这一阶段地方政府是自发地、探索性地开展揭榜挂帅，各地的揭榜目的有所差异，对三种导向的揭榜挂帅都有触及，呈现目标融合的多样性特征。具体来看，宁波市政府发起的科技悬赏更聚焦于技术问题的解决；“光谷科技悬赏奖”以吸引全球创新资源和高端人才为目的；“深圳科技悬赏赛”为提升重点产业实力，吸引尖端技术和人才。
二、科技项目“揭榜挂帅”的各地实践
在前期地方已有的实践经验基础上，2018年11月8日，国务院工业和信息化部发布人工智能领域揭榜任务（《工业和信息化部办公厅关于印发〈新一代人工
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