第1章绪论
　　论述水价改革的研究背景与意义。从不同用水户的水价定价研究、水资源需求价格弹性、水价的节水减排效益等方面论述当前研究进展及其研究热点，本研究框架和研究内容包括6个方面，分别是水资源需求价格弹性函数模型建立、节水对污染物的减排效益评估方法、水价定价方法评述、再生水水价定价技术、京津冀水价改革方案及其节水减排量、水价改革的政策建议。
　　1.1研究背景与意义
　　1.1.1研究背景
　　我国水资源管理体制已由供给管理转向需求管理，由通过工程或技术手段增加水资源供应量，转变为同时设计水资源管理制度来调节用水户的行为。近20年，围绕水价改革国家相继出台了一系列相关政策性文件以推进水价改革。2002年《中华人民共和国水法》用法律形式确定了取水许可证、水资源有偿使用等制度。这是我国对水利工程供应的水实行有偿使用的法律规定。2004年国家发展和改革委员会、水利部颁发《水利工程供水价格管理办法》，在地方政府的领导下，采取“小步快走”的策略，不断完善水价成本核算和水费计收管理办法，努力提高水费实收率。2019年《国家节水行动方案》（发改环资规〔2019〕695号），提出“总量强度双控”、“农业节水增效”、“工业节水减排”、“城镇节水降损”、“重点地区节水开源”和“科技创新引领”六大重点行动，旨在提高各领域、各行业用水效率，提升全民节水意识。
　　长期以来我国以农业用水为主，农业具有较大节水潜力，农业又是弱质产业，因此，农业水价综合改革成为各级政府关注的重点。2001年，国家发展计划委员会（现国家发展和改革委员会）会同水利部、农业部（现农业农村部）印发了《关于改革农业用水价格有关问题的意见》，对农业水价改革具体实施意见以及配套措施进行了说明，在充分考虑农民承受能力的基础上，建立科学合理的农业水价形成机制，提高农民节水意识。2001年国家发展计划委员会发布的《关于改革农业用水价格有关问题的意见》指出，可以考虑对农民采取核定合理灌溉用水定额，定额外用水较大幅度提价的办法。《国务院办公厅关于推进水价改革 促进节约用水保护水资源的通知》（国办发〔2004〕36号）指出，农业水价要达到保本水平，政府严格管理水价，实行终端水价制度，要调整水价与理顺水价结构相结合，按照不同用户的承受能力，建立多层次供水价格体系，充分发挥价格机制对用水需求的调节作用，提高用水效率。
　　2011年是水价改革具有里程碑意义的一年，中共中央、国务院*次以一号文件的形式出台了《关于加快水利改革发展的决定》，指出“按照促进节约用水、降低农民水费支出、保障灌排工程良性运行的原则，推进农业水价综合改革，农业灌排工程运行管理费用由财政适当补助，探索实行农民定额内用水享受优惠水价、超定额用水累进加价的办法”。2014年1月水利部印发了《水利部关于深化水利改革的指导意见》，指出积极推进农业水价综合改革，加快落实灌排工程运行维护经费财政补助政策，合理确定农业用水价格。通过农业水价综合改革示范，推行农业用水计量收费，以用水方式转变倒逼农业生产方式转变。
　　2015年中央一号文件指出推进农业水价综合改革，积极推广水价改革和水权交易的成功经验，探索农业水价的合理范围及补贴机制的合理形式。2016年1月，国务院办公厅颁发《关于推进农业水价综合改革的意见》，明确要求用10年左右的时间在全国基本完成农业水价综合改革，鼓励有条件的地方率先完成，建立健全农业水价形成机制，辅以精准补贴和节水奖励机制，指出应按照粮食作物、经济作物、养殖业等用水类型在终端用水环节实行分类水价。在水价制定方面，在用水量年际变化较大的地区实行两部制水价，而在受季节影响较大的地区则实行丰枯季节水价。2016年5月，国家发展和改革委员会、财政部、水利部、农业部联合印发《关于贯彻落实〈国务院办公厅关于推进农业水价综合改革的意见〉的通知》，要求进一步细化部门分工和责任，扎实推进农业水价改革工作。这意味着我国农业水价在经历了公益性无偿供水、政策性有偿供水阶段后，进入了换挡提速、稳步有序的综合改革时期。2018年中央一号文件将加大农业水价综合改革工作力度作为推进乡村绿色发展，打造人与自然和谐共生发展新格局的重要内容。2018年国家发展和改革委员会等四部门印发《关于加大力度推进农业水价改革工作的通知》，其中强调农业水价改革是农业节水的“牛鼻子”，要抓紧制定水价调整方案，合理适时把握农业水价上涨幅度。《关于加快推进农业水价综合改革的通知》（发改价格〔2019〕855号），进一步指出加大力度推进农业水价综合改革。2020年7月颁布《关于持续推进农业水价综合改革工作的通知》，再次强调农业水价综合改革是保障国家水安全的重要举措。在上述文件出台的背景下，从2014年开始，农业水价综合改革正式启动，全国27个省的80个县200万亩1亩≈666.67m2。灌溉面积开始试点，从不同水资源条件、不同灌溉方式、不同经济发展水平的试点县中总结经验，探索新的农业用水管理体制和水价形成机制。
　　再生水是将污水进行收集再处理达到一定回用标准的水资源，再生水回用不但可以节约水量和能源、减少污染、一水多用，而且还可以充分实现污水资源化利用，更好地保护环境，缓解城市供水压力，从系统的角度看，再生水利用可以抵消使用传统淡水资源所消耗的能源和资源，污水中的氮、磷等物质的回收可以抵消农业对于化肥的使用，使水资源循环得以良性发展，为解决水资源短缺问题提供了新的思路和方法。污水再生回用相比海水淡化成本更低廉，处理技术更成熟，相比远距离引水调水，在基建投资方面具有明显的经济优势，同时，再生水不存在水权争议，水源稳定充足，不受气候地域影响，就地可取。
　　随着对再生水利用的重视，各国逐渐制定了再生水利用有关政策。1992年美国环保局发布了再生水回用建议指导书，其对再生水回用的处理工艺、技术、水质以及融资方式等都作了详细规定，为尚未出台再生水管理办法的州市提供指导。美国15个州为加强再生水利用，颁布相应的利用指南与规范。2004年，澳大利亚发表《再生水安全利用指南》草案，旨在促进再生水利用。以色列将污水回用以法律的形式给予保障，法规规定在地中海的滨海地区，若污水没有得到充分利用，就不允许使用海水淡化水。以色列1/3的农业灌溉使用再生水，城市污水再生利用率已达到90%，每年有72%的废水经过处理回用，全国所需水量的16%来自再生水。意大利立法机构为了推行再生水的使用，颁布152/2006号条例，规定凡是用于工业的再生水一律降低收费。2020年6月5日，欧盟委员会发布了关于水回用*低要求的欧洲水回用法规［Regulation（EU）2020/741］，于2020年6月25日生效，这是欧洲水回用史的一个重要里程碑，它*次将再生水利用写进了欧洲法规。
　　我国再生水利用起步较晚，2015年国务院发布《水污染防治行动计划》，明确规定“将再生水、雨水和微咸水等非常规水源纳入水资源统一配置”。2019年，国家发展和改革委员会、水利部印发的《国家节水行动方案》提出，城市生态景观、工业生产、城市绿化、道路清扫、车辆冲洗和建筑施工等，应当优先使用再生水，提升再生水利用水平，鼓励构建城镇良性水循环系统。重点地区要节水开源，在超采地区要削减地下水开采量，在缺水地区要加强非常规水利用。2021年，我国10部门（国家发展和改革委员会、科技部、工业和信息化部、财政部、自然资源部、生态环境部、住房和城乡建设部、水利部、农业农村部、国家市场监督管理总局），联合发布《关于推进污水资源化利用的指导意见》（发改环资〔2021〕13号），指出污水资源化利用是指污水经无害化处理达到特定水质标准，作为再生水替代常规水资源，用于工业生产、市政杂用、居民生活、生态补水、农业灌溉、回灌地下水等，以及从污水中提取其他资源和能源，对优化供水结构、增加水资源供给、缓解供需矛盾和减少水污染、保障水生态安全具有重要意义。
　　《中共北京市委生态文明建设委员会印发〈北京市节水行动实施方案〉》，指出“洗车、高尔夫球场等积极推广循环用水技术、设备与工艺，优先利用再生水、雨水等非常规水源”“加大园林绿化非常规水利用。园林绿化用水逐步退出自来水及地下水灌溉”，因地制宜完善再生水管网及加水站点、雨水集蓄利用等基础设施。住宅小区、单位内部的景观环境用水和其他市政杂用用水，应当使用再生水或者雨水，不得使用自来水，该方案提出到2020年，再生水利用量达到12亿m3，到2022年，再生水等非常规水利用水平进一步提高。
　　《水污染防治行动计划》指出：到2020年，缺水城市再生水利用率达到20%以上，京津冀区域达到30%以上。2018年北京、天津再生水用水量占总用水量的比例分别为27.7%、12.7%，其余省份距离20%的目标有较大空间。再生水利用在维持河湖景观、恢复河湖生态等方面发挥了重要作用。充分利用再生水资源可以有效地缓解水资源短缺和水质性缺水问题，而再生水资源能否得到充分利用的关键在于制定合理的再生水水价，但目前关于再生水价格的制定不仅缺乏一定的科学方法，还缺乏一定的系统性，很大程度上阻碍了再生水市场的发展，因此制定合理的再生水价格是当前应该关注和值得研究的问题。
　　1.1.2研究意义
　　科学、合理的水价是促进节约用水、减少水资源浪费的重要手段，对于培育水市场良性运行机制、促进水行业由供水管理向需水管理转变具有积极作用。合理的水价能够发挥价格杠杆作用，自动调节水资源供需关系，缓解水资源的供需矛盾，营造节水产品发展空间和建立良性节水机制的基础条件。农业生产是国民经济和社会发展的基础，水是农业生产的命脉，水资源作为农作物生长的基本要素，是制约农业发展的决定性资源，为满足人口持续增长和生活水平改善的需要，农业生产规模和强度在过去几十年迅速扩大，农业作为*主要的用水部门，消耗了全球总用水量的70%（康绍忠，2019）。粮食是人类生存和发展的必需品，粮食供给与需求之间的矛盾日益突出。粮食安全已经成为各国政府和国际社会高度关注的重大战略问题。中国是世界上人口*多、粮食消耗量*大的国家，人口占全世界的21%，粮食产量约占全世界的25%，且70%的粮食来自灌溉农业（刘莹等，2015）。因此，我国粮食生产的关键是灌溉农业的发展，农业生产对于水资源的依赖程度不言而喻。近十几年，尽管我国耕地面积总量没有增加，但由于灌溉面积的增加和农业技术进步，粮食生产取得了长足进步，其中灌溉面积的增加是粮食增产的主要因素。目前，我国粮食生产与水资源并未完全脱钩，未来粮食生产仍然依赖水资源的支持。联合国教育、科学及文化组织《联合国世界水资源开发报告》明确将农业用水供需紧张列为全球水资源开发的九大问题之一。农业用水迄今在几乎所有国家都被视为特殊情况，包括发达国家，而在大多数发展中国家，现状灌溉水费占其供水成本的比例较低。因而，水价的提高变得比其他任何用水部门都复杂和敏感，这也是我国农业水价改革长期以来举步维艰的原因所在。面对其他部门对水资源的竞争不断加剧，特别是生态系统对水资源需求保障程度的增加，如何解决粮食安全所需要的水量仍然是许多国家面临的问题，如何制定合理的农业水价改革政策以缓解农业用水紧张的局面面临严峻的挑战。
　　伴随着我国社会和经济的发展，人们的生活水平不断提高，居民生活对水资源的需求也将随之增加，如何提高居民节水意识，除了政府强化节水宣传外，制定合理科学的居民生活用水价格可能是帮助居民养成节水意识*有效的手段之一。因此，从水价入手建立合理科学的居民用水定价模式，是解决京津冀水资源短缺问题的重要举措之一，有利于地区社会、经济与环境的可持续发展。2014年以前，北京执行单一水价，且较低的水价使得城镇居民用水支出占收入的比例较小。2014年5月，北京开始实施阶梯水价定价模式，但是阶梯水价也存在一些不足，导致其对节水的杠杆作用难以发挥。