第1章概论
1.1研究背景与意义
我国是人口大国，也是农业大国，保障国家粮食安全是我国基本战略目标。水资源是人类生产生活、社会可持续发展的基础性资源，是实现我国农业可持续发展目标和国家粮食安全目标的根本保障。人多水少、水资源时空分布不均的基本水情导致我国粮食安全对灌溉的依赖性大，粮食产量与灌溉面积紧密相关。据测算，我国灌溉耕地面积占耕地总面积不足50%，但灌溉耕地上的粮食产量占全国粮食总产量的75%左右，灌溉对我国粮食安全战略贡献巨大。根据水利部《全国现代灌溉发展规划》预测，为了保障农产品供给和粮食安全，到2030年全国灌溉面积应不低于11亿亩（1亩≈666.7m2），其中农田有效灌溉面积应不低于10亿亩。但是从农业用水供给来看，2010年以来，全国农业用水量基本维持在3860亿m3，且随着其他行业的挤占，未来总用水量有可能缩减到3730亿m3。在这一大趋势下，增加的灌溉面积只能通过节水灌溉来解决。因此，采用各种节水措施提高灌溉水利用效率，全面发展农业节水是保障我国粮食安全和水资源可持续利用的必然选择。
大兴农田水利，是发展现代农业不可替代的基础条件，是保障国家粮食安全的主要支撑，是实现水利现代化的重要基础。为了解决农业灌溉供水安全问题，党和国家一直高度重视我国农田水利事业的发展，农田有效灌溉面积从1949年的2.4亿亩发展到2015年的9.88亿亩，居世界首位；2015年节水灌溉面积4.66亿亩，占有效灌溉面积47.2%；农田灌溉水利用系数0.536，近10年提高了14.1%，耕地实灌面积的亩均用水量下降了85m3，农业用水效率和效益不断提高，有效保障了粮食产量多年连增的佳绩。尽管成就巨大，我国灌溉农业发展仍面临着诸多难题，突出表现为两个方面：高效节水工程建设滞后和灌溉工程管理改革任重道远。工程方面，长期土地分散经营模式下形成的分散用水模式使现状节水灌溉方式简单、规模小，高效节水灌溉面积占比低，节水灌溉制度推行难，水资源利用效率偏低。2015年我国高效节水灌溉面积2.69亿亩，占有效灌溉面积的27.2%；节水率较高的喷微灌面积仅占有效灌溉面积的13.7%，远不及发达国家2000年的水平。农业灌溉水利用系数0.536（北方为0.58，南方为0.51），仅为发达国家的75%。灌溉管理改革方面，由于历史原因，长期以来我国灌溉用水实行低价甚至免费用水，导致农业水价改革推行困难，农业水价偏低，现行水价不到供水成本的50%，很多地方甚至低于30%，水费实收率不足70%，超过40%的灌区管理单位的运行经费得不到满足。由于水价偏低，农民和灌区对节水技术的采用和推广积极性不高，进一步限制了农业节水的发展。
1978年以前，我国各部门用水基本实行免费制度，之后进行了几次水价改革，各个地区水价改革的幅度不同。考虑物价因素，我国1997年以前总体上灌溉用水价格没有太大的增长，灌溉用水价格不足供水成本的1/3，大多数灌区用于灌溉设施维护和管理的费用远远高于其征收的水费。灌区入不敷出，灌溉设施老化失修，很多灌区存在严重的经济亏损问题。1997年国务院发布了《水利产业政策》，规定新建水利工程的供水价格，要按照满足运行成本和费用、交纳税金、归还贷款和获得利润的原则制定。到2004年1月，中国政府正式实施了新的《水利工程供水价格管理办法》，明确指出供水者是“经营者”，要提高水价以体现水的商品价值。基本原则是水价制定要全部补偿供水成本并在非农部门保证一定的利润和税金。针对农业水价改革和征收过程中遇到的一系列问题，从2007年开始，在水利部的组织下，国家在13个粮食主产省和4个主要产粮区开始推行农业水价综合改革试点；2014年，在国家发展和改革委员会(简称国家发改委)、财政部、水利部、农业部等四部委的共同组织下，试点工作扩大到27个省80个试点县。2016年1月，国务院办公厅印发《国务院办公厅关于推进农业水价综合改革的意见》（国办发〔2016〕2号），要求各省（自治区、直辖市）把农业水价综合改革作为改革的重点任务，积极推进落实。
作为人口大国、农业大国和灌溉大国，农业节水问题一直是关乎国家粮食安全战略和农业可持续发展的重点和难点。党和国家一直高度重视水价改革在改变农民传统用水行为，促进农业节水发展的关键作用，将农业水价改革作为农业节水的重要问题和突破口。农业水价综合改革从2007年示范试点开始，到今天农业水价综合改革已经步入全面推进阶段。“十四五”时期是深入推进农业水价综合改革的关键时期。我国农业水价综合改革制度设计不断趋于完善，农业水价改革不单单是围绕水价调整做文章，而是从困扰水价改革的工程技术措施、管理体制和激励机制等全方位入手，力求从深层次入手解决困扰水价改革多年的顽疾。此外，随着我国经济发展步入新常态，尤其是供给侧结构性改革的深入推进和农业适度规模经营的发展趋势越来越明显。农田水利工作，尤其是农业水价综合改革也面临了不少新的挑战。
第一，农业用水户的形态已经发生了变化。我国农业现代化发展进入了新的阶段，适度规模经营的农业发展模式越来越明显。据有关资料显示，截至2016年年底，全国土地流转面积占家庭承包耕地总面积的35%左右，以农业大户、农业专业合作社、农业现代化企业为代表的新型农业经营主体将会逐渐占据重要位置。所谓新型农业经营主体是指具有相对较大的经营规模、较好的物质装备条件和经营管理水平，劳动生产、资源利用和土地产出率较高，以商品化生产为主要目标的农业经营组织。新型农业经营主体的主要特征就是生产经营活动以市场为导向，有一定的规模，有较强的专业化手段等。由于其生产活动紧密联系市场，又有一定的规模，因此其生产活动对生产要素价格的变动比传统的农民用水户更加敏感，而灌溉对规模化经营的农业产业支撑作用更为关键。在这个前提下，如何利用好水价的杠杆作用，既要保证农业水价改革的目标实现，又要不损害这些新型经营主体的经济利益，也是农业水价综合改革必须要关注的问题。
第二，*严格水资源管理制度的实施，从客观上要求各个行政区域必须统筹考虑区域内各行业的水资源的均衡配置问题。事实证明，市场是资源配置*有效的手段之一。用水总量控制和定额管理可以从技术上进行划分，但在实际运行过程中，还是需要价格作为重要的杠杆来调节和约束用水户的用水行为。因此，用水总量控制和定额管理制度的落实是农业水价综合改革的一个重要前提，反过来，合理的水价机制也能有效地促进该项制度的完善。在这个前提下，从制度安排上来说，农业水权市场的建立、农业水价形成机制的完善和水价精准补贴、节水奖励机制的建立是层层递进、紧密相扣的三个环节，而水价是这个环节中的关键节点。如何发挥好农业水价这个关键节点的作用，也是关注的焦点和难点。
第三，农业灌溉是用水大户，目前来说用水总体效率不高，故节水潜力很大。党和国家高度重视节水灌溉工作，国务院印发的《国家农业节水纲要（2012—2020年）》从宏观政策、发展方向及具体对策层面，对大力发展农业节水做出全面部署和统筹安排。水利部编制印发的《全国现代灌溉发展规划》提出我国现代灌溉发展的思路和目标。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（简称《“十三五”规划纲要》）明确要求“十三五”期间新增高效节水灌溉面积1亿亩。为了落实《“十三五”规划纲要》的要求，水利部牵头编制了《“十三五”新增1亿亩高效节水灌溉面积实施方案》，提出要坚持先建机制、后建工程，将农业水价综合改革作为实施高效节水工程的必要前提条件。如何将农业水价的价格作用与高效节水工程相结合，使节水工程真正发挥节水高效的作用，也是政策制定者关注的热点问题。
第四，农业水价综合改革政策，从试点到全面推进，已经走过了十多年时间。其间，农业水价综合改革政策也在随着形势的变化不断完善。这种变化既有国家社会经济大背景的发展变化，也有农村社会经济形势的变化，还包括农田水利基础设施的不断完善过程。为了适应各种形势的变化，政策制定者需要不断地获取利益相关方对农业水价综合改革相关政策措施的反馈。这些利益相关方既包括各级水行政部门、基层灌溉管理机构，也包括农民用水合作组织、传统农民用水户和各种新型农业经营主体等。这种反馈既包括利益相关者对农业水价综合改革各项措施的态度，也包括这些措施实施的效率对利益相关者所产生的影响问题。
1.1.1我国水资源利用存在的问题及基本对策
水资源属于基础性资源，实现水资源的可持续利用是国民经济可持续发展的根本保障。《全国第二次水资源调查评价》显示，根据1956～2000年资料系列计算，全国水资源总量为28405亿m3，列世界第6位，其中地表水资源量为27328亿m3，约占水资源总量的96%，但单位土地面积水资源量仅为世界平均的83%，人均水资源量也仅为世界平均水平的1/4，且存在严重的时空分布不均等问题。当前及未来相当长的一段时期内，我国水资源开采和利用将存在一系列问题，尤其是水资源短缺问题将成为国民经济可持续发展的重要制约因素。一方面，我国人均占有水资源量少，且随着我国经济持续快速的增长，对水量的需求也将持续增加；另一方面，为了片面追求经济发展速度和规模，高耗水、高污染的发展模式屡见不鲜，致使我国水资源污染严重、浪费严重的问题不断出现。因此，以水资源短缺和浪费并存、水污染日益严重为特征的水资源利用问题已经成为影响我国国民经济可持续发展的基本制约性因素之一。开展节水型社会建设，走节水、高效、低污染的发展道路是我国实现国民经济可持续发展的必然选择。
近年来，为了促进节水型社会的建设，党和国家出台了一系列政策法规。党的十五届五中全会提出“水资源的可持续利用是我国经济社会发展的战略问题，核心是提高用水效率，要把节水放在突出位置”。党的十六大提出“合理开发和节约使用各种自然资源”，并将“抓紧解决部分地区水资源短缺问题”作为全面建成小康社会的重要任务之一。根据党的十六大指导思想，水利部针对我国水利发展现状和水资源利用特点，提出了治水新思路：要推动传统水利向现代水利、可持续发展水利转变，提高水资源利用效率和效益，建立节水防污型社会，促进人与水的和谐，以水资源的可持续利用支持经济社会的可持续发展，为实现全面建成小康社会目标提供水资源的支撑与保障。《国务院关于做好建设节约型社会近期重点工作通知》也明确将节水列入国家建设节约型社会近期五个重要方面之一。为此，水利部提出全面建设节水型社会的战略举措，其具体目标：通过建立国家水权制度，对全社会用水实行总量控制和定额管理，提高水资源的利用效率和效益，实现农业用水总量零增长、经济社会发展用水总量缓增长，以水资源的可持续利用保障经济社会的可持续发展。
1.1.2农业节水与粮食安全
我国有14亿多人口，是世界上人口*多的国家。保障中国粮食安全对中国乃至世界经济发展和社会稳定都至关重要。中国以占世界7%的耕地养活了占世界22%的人口，其中农业灌溉起到了很大的作用。农业生产的诸多影响因素中，农业灌溉是*主要因素之一（高卫东等，2020）。灌溉对于我国农业生产和粮食安全保障具有比其他国家更为重要的地位，是我国提高粮食生产水平的基础和前提（苏人琼，1999）。我国的粮食安全对灌溉水有着极大的依赖性，然而改革开放以来，随着我国国民经济的发展和工业化进程的加快，粮食生产赖以保障的水土资源持续向非农产业转移，灌溉水供给所面临的形势十分严峻。国内外众多研究表明，如果按照现在的灌溉用水效率发展下去，以我国现有的水资源承载力，粮食安全将难以得到保证。《全国水资源综合规划》成果显示，我国多年平均缺水量为536亿m3，其中农业缺水约300亿m3。但是，按照石玉林院士和卢良恕院士编写的《中国农业需水与节水高效农业建设》一书中的预测，如果我国灌溉水利用系数能在2030年达到0.65的话，则我国灌溉水需水将基本得到满足。因此，要实现基于水资源承载力的粮食安全，发展农业节水是必然的选择。
1.1.3农业节水的实现——技术支撑与经济调节
农业节水通常是
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