《惠农政策执行与基层治理现代化》：
（二）承接与转换：政策执行的现实样本
对农民而言，政策本身的价值，在于他们可以借助这些政策获得特定利益和其他资源。与这些政策相配套的，是国家与社会输入到乡村的种类繁多、数量不一的各类物资。在地震后的第二天，铁镇就陆续接收到政府拨发和社会捐赠的各种救灾物资。这些物资包括灾区急需的大米、方便面、各类蔬菜、帐篷、牛奶、矿泉水、棉絮、凉被等物资。为了规范物资的接收和发放，民政部颁布了《汶川地震抗震救灾生活类物资分配办法》（2008年6月1日）与《汶川地震抗震救灾捐赠款物统计办法》（2008年7月16日）。按照政策要求，这类物资在发放给灾民之前，接收单位必须进行登记。在调研中，我们在铁镇保存的档案文献中发现了部分救灾物资的登记台账，这些台账分别按照接收和发放两个方面进行登记。从台账本身来看，登记表内容比较清晰，其中详细记录了救灾物资的名称、数量（金额）、运送（捐赠）单位、接收时间、接收单位、发放时间、发放数量、库存数量以及村民领取时的签名等基本信息。根据这些记录可以看到，铁镇在地震后从外界接收的各项救灾物资，经过工作人员的努力都顺利发放到群众手中，并根据民政部的政策规定进行分类造册，收发数量相等，账物相符，具有形式上的完整性与合理性。
然而，汶川地震作为突发性的灾害事件，国家此前缺乏相对应的制度设置与政策安排，基层政府也没有相应的治理经验，民政部的“捐赠款物统计办法”也是后来才制定的，其回应具有滞后性。但是，民政部要求统计的起始日期为2008年5月12日。实际上，为了稳定社会秩序，在救灾物资抵达灾区后，基层政府就必须有效回应并满足灾区群众的要求，而及时、迅速地发放各种物资。有的乡镇因为没有及时把救灾物资发放出去，遭到农民的诘问。与常态社会的治理相比，危机情势下的资源分配工作不能有任何推迟和延误。当民政部这一政策出台后，许多物资已经分发下去。在当时工作繁杂紧张的形势下，即便是收发者本身也不可能对自己经手的物资了然于心。为了应对上级的检查和审计，基层干部不得不根据要求，作出了这些报表。实际上，考虑到灾后社会的复杂形势，民政部也赋予了基层干部“特事特办”的权力，紧急情况下“可先发放物资，后补办手续”①。乡镇政府之所以这样做，既是遵循国家政策的需要，也是对捐赠单位负责的表现；既可以使物资顺利发放下去，也可以有效回应灾区民众的质疑。尽管这些台账不一定完全反映物资分发的实际过程和全部内容，但基层的操作实践却必须符合国家的政策规定。民政部也只是从“程序合理合法”的角度对基层物资收发行为进行规范，尽可能考虑基层社会的复杂现实，允许已经分发的物资另行补报。
面对灾区群众的诉求，如何及时、快捷、高效地分发这些物资成为摆在基层干部面前的头等难题。基层干部在税费时期面临的“资源汲取者”角色转变为“资源分配者”角色，但这种角色的转换并未完全改善基层干部的行动困境。税费时期他们面临的资源征收难题在地震后转变为资源分配难题，从“不好收”变成了“不好发”，基层干部无论如何统筹考虑也很难达到让灾区群众完全满意的结果。物资分发是灾后的日常工作，一旦处理不好就可能引发严重后果。在铁镇，镇、村、组三级干部时刻处于紧张状态，时时事事处处小心谨慎，生怕出一丝纰漏。
在物资分发方面，对于那些“规定性”的政策，如针对困难群众临时生活救助（统称为“十元钱一斤粮”），基层干部有比较规范、可量化的依循标准，尤其是钱的发放比较容易。由于这笔物款的发放直接关系到灾后群众的生活，国家制定了一系列程序和规则，要求专账核算，专款专用，严格遵循“民主评议、登记造册、张榜公布、公开发放”等程序。在符合条件的地方，国家要求将这些救助款纳入涉农资金“一卡（折）通”进行发放，防止发放过程中可能存在的挤占挪用和虚报冒领，使这笔物款真正到达群众手中。D县政府还曾专门下达文件，反复申明作为灾民的“救命钱粮”，不允许用于抵扣村庄集资款和其他欠款。在灾害情态下，国家对违规违纪行为的处理非常严厉，乡村干部一般不会在这一关键性问题上触碰国家政策底线。在铁镇各村，村民在领取临时生活救助物款时都遵循严格的程序，必须逐个签字、按手印，并由村委会盖章存档。这种“实名登记”方式保障了责任的落实，做到收发环节账物相符。通过这种方式，国家试图建立与农民的直接联系，将各种款项“直接”发放到农民手中，尽量减少中间环节，尤其是防止村组干部对救灾资源的截留和抵扣。
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