朱军，教授，中央财经大学博士、财政部财政科学研究所博士后（师从叶振鹏教授），现任南京财经大学教务处处长、财政与税务学院原院长。主要研究领域为动态财政学、中国财税前沿问题等，主持国家社会科学基金重大项目1项，完成国家科研项目2项，完成省级教学改革项目1项，出版《高级财政学》《高级财政学II》《高级财政学III》《地方财政学》《中国税制》等教材与专著10部。第一作者在国际SSCI一区期刊Resources Policy、Technological Forecasting & Social Change、Research in International Business and Finance、Economic Modelling、国内《经济研究》《管理世界》《经济学（季刊）》《中国工业经济》等权威期刊发表学术论文100余篇，提出了“系统平衡财政观”“地方公债新理论”“构建大宏观审慎监管框架”等学术观点。入选江苏省第五期“333工程”第三层次培养对象、江苏高校青蓝工程优秀青年骨干教师，曾获2022年第七次全国优秀财政理论研究成果一等奖、江苏省第十六届哲学社会科学优秀成果二等奖、江苏省第十七届哲学社会科学优秀成果三等奖、中国数量经济学会第十届优秀科研成果奖论文一等奖、中国税务学会第六次全国税收学术研究优秀成果一等奖，担任中国系统工程学会社会经济系统工程专业委员会副理事长、第十届中国财政学会理事、吉林省财政学会常务理事、江苏省数字经济学会监事。

未来改革的建议

对于中国宏观经济的发展，我们必须把防范风险摆在突出位置。基于本节的研究结论和当前中国经济所处的阶段，本书提出如下改革建议。

一、 厘清政府与市场的边界，强化有限政府的预算行为

进一步厘清政府与市场的边界，将更多的规划和公共服务采取市场化、社会化供给，强化政府为“有限的”政府——在“有限的”政府基础上强调“有为的”政府。原因在于： （1）地方政府对于资源的控制权决定了官僚阶层“追求大政府、强化投资支出”的冲动。而通过有限政府和一切公共服务支出严格限制在“预算管理”之内，强调支出与行政责任相对应，这是从总量上控制财政支出的出发点要求。（2）避免底层政府雇员的腐败和“靠山吃山”的问题。传统文化之下，基层雇员、区县雇员利用职权“寻租”的问题在现实中难以根除，也难以进行行政处罚，更上不了刑事处罚。生活在地方的公众和商业主体也犯不着为小事而进行行政申诉，从而这些方面的吃拿卡要，甚至重大项目的回扣成为“潜规则”。在终身制、缺乏有效社会监督和熟人社会的文化背景下，政府的规模越小越好，政府的手还是不要“伸得太长”。这就相应要求缩小政府支出的规模，减少对债务支出的依赖行为。（3）当前中国地方政府的发展模式是： 项目任务考核制（组织系统的绩效考核、巡视检查任务考核）+债务资源滚动模式（以旧换新），双向机制在驱动政府主导的市场经济增长。高级别的晋升、低级别的资源分享，这表现为混合市场经济的模式特征。而矫正这个机制的缺点、发挥其优点，就要求“厘清政府与市场的边界，强化有限政府的预算行为”，将项目任务考核制瞄准经济发展目标以及隐性债务的显性化、总体债务规模的可控性。

二、 发展模式从政府“投资驱动”转向“消费驱动”

在双循环的经济发展格局下，进一步突出中国宏观经济发展模式从政府主导“投资驱动”转向“消费驱动”，并通过顶层设计理念与教育学习成为全社会的一致共识。2017年7月，习近平在全国金融工作会议上指出，各级地方党委和政府要树立正确的政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任。正确的政绩观就是要求强调政府的公共服务职能，强调“消费驱动型”的政府导向。

在推动居民消费方面，建议： （1）厘清政府公共投资项目边界，对于竞争性的政府领域，逐渐通过混合所有制改革吸引私人资本或国际战略投资。通过股权转让和利润分红充实各级社会保障资金，提高社会保障资金调节收入分配的能力、增加居民的消费力。（2）深入分配改革、落实并完善要素市场改革、持续增加劳动收入份额。在收入分配改革中，重点不是差别化或提高基本费用扣除标准，而是重视对中高收入人群的全收入监管、纳税。对于各种新经济、资本扩张带来的资本收入回报，强化对资本经营收入的税收征管和稽查，努力提高劳动收入的分配权益、增加多数群体的消费能力。（3）不断提高县城和乡镇的医疗、教育、社保水平，降低生活成本和教育的精力负担，让居民“敢生愿生”。在此过程中，要做好应对“少子老龄化”的影响，大力发展育婴、保姆、儿童代管等市场（贯穿从两个月到13岁），提高母亲的劳资保障、缩短工作时长，逐步构建生育、消费的良好制度环境。（4）大力发展公租房建设、廉租房市场，实现租售同权，保证县城和乡镇的教育质量均等化，努力使所有生活成本占税后收入的25%到40%。

三、 将“金融稳定委员会”升格为“宏观经济政策协调委员会”

建议建立覆盖财政政策和货币政策的“宏观经济政策协调委员会”，或者将原来的“金融稳定委员会”升格为“宏观经济政策协调委员会”，更好地推动财政和货币政策共同发力。具体建议： （1）进一步明确、加强“宏观经济政策协调委员会”的决策议事、统筹协调和监督问责职能，健全监督协调机制，加强监督职能的发挥。（2）制定并完善相应财政、金融法律法规，完善针对地方政府债务置换的法律规定，防范公债货币化风险。在这一过程中，要严格限制地方政府债务置换、纳入显性债务的基本条件，防止范围的宽泛化。（3）建立中央与地方双层次的金融监管体制，将监管和处置地方政府债务风险的责任明确由省级地方政府承担。但是，地方政府只拥有部分的金融监管权，仍然要接受中央金融监管。赋予地方政府一定的金融监管权，增加地方政府对债务风险的责任性和敏感性，并且明确由省级地方政府承担债务化解责任。（4）加强对金融机构开展地方政府债券业务的监管。通过垂直管理的监管，强化金融机构的风险意识，避免金融机构受到地方政府干预而放松监管的情形，从而增加其稳定国民经济的正向力量。

四、 设立宽职能、高级别的专职债务管理机构

建议成立“中国债券监督管理与统筹协调委员会”，直接归国务院“宏观经济政策协调委员会”领导，解决由财政部或财政部债务中心牵头而导致的级别、职能不够的问题，同时通过这一机构构建完整的数据监控和共享平台。

根据习近平新时代中国特色社会主义思想，未来对于财政金融结合视角的债务问题，应该结合实践逻辑的需要进行机制、体制的改革和完善。具体建议： （1）将中央银行、国家发展和改革委员会、财政部、证监会、银保监会和债券、债务、债市有关的职责、部门、人员、产品、市场、机构等全部合并、划转，形成专职的债务管理机构。截至2021年6月，地方政府债务问题主要由财政部单独管理，难以做好有效的协调。地方政府债务及其隐性债务涉及的财政政策、货币政策以及国家发展和改革的规划政策，还涉及很多其他部门的监管职能，单独由财政部主导监管，其力度完全不够。因此建议形成专职的债务管理机构。（2）在职能部门之间形成财政部、中央银行主要负责人的交叉任职、干部交流，有助于在监管工作中形成更多的自然协调。（3）在委员会的机构作用下，建议进一步完善中国人民银行、财政部、国家税务总局、国家发展和改革委员会之间的定期信息交流与沟通机制、政策协商机制和紧急磋商机制，建立分析研判宏观经济、金融形势的共同工作框架。同时界定好各机构的协调职责、币值稳定职责、协调结构与资源配置功能、宏观调控职能，寻求各部门在“稳定币值，促进经济长期增长”共同目标下的充分合作。

目录

序言

第一章  绪论

第一节  研究背景与意义

一、 研究背景

二、 研究意义

第二节  研究目的与方法

一、 研究目的

二、 研究方法

第三节  研究内容与框架

第二章  中国地方政府债务的特性、金融关联机制和前沿问题

第一节  地方政府债务问题的国内外差别

一、 中国地方政府债务问题的历史沿革

二、 中外地方政府债务问题的差异

第二节  地方政府债务关联金融问题、诱发风险的机制

一、 公共债务与金融的内在关联机制

二、 地方政府债务对金融系统的影响问题

第三节  本章小结

一、 关于债务与金融问题的主要研究

二、 现有研究的主要不足

三、 本书的主要创新点和研究重点

第三章  造成地方政府债务积累的财政金融因素

第一节  引发地方政府债务积累的财政因素

一、 政府间竞争理论与债务积累

二、 财政分权理论与债务积累

三、 支出规模扩张理论与债务积累

四、 预算软约束与债务积累

五、 土地财政与债务积累

第二节  便利地方政府债务积累的金融因素

一、 货币发行与债务积累

二、 地方融资平台承担公共融资的角色

三、 落地经营的银行受到地方的影响

四、 地方政府控股城市商业银行形成“第二财政”

五、 刚性兑付使得银行偏好地方政府债券

第三节  基于其他理论的解释

一、 委托代理视角下的债务积累

二、 PPP项目运行的原因

三、 人口老龄化的视角

四、 城市化的视角

第四节  财政金融结合的视角更符合实际

第四章  财政竞争视角的地方政府债务问题

第一节  中国地方政府债务的空间分布状况

一、 地方政府债务的空间分布与分类

二、 城市债务竞争的分布特征分析

第二节  形成地方政府间债务竞争的财政机制

一、 “用脚投票”理论视角的地方政府债务竞争问题

二、 “晋升激励”视角的地方政府债务竞争问题

三、 “公共选择”视角的地方政府债务竞争问题

四、 “预算软约束”视角的地方政府债务竞争问题

第三节  城市债务的相互依赖性分析

一、 相互依赖性的理论分析

二、 Morans I指数的理论原理

三、 空间权重矩阵的构建

四、 基于Morans I指数与Gearys C指数的空间相关性分析

五、 基于Moran散点图的地级市政府债务依赖性分析

第五章  政府债务的金融化影响及其相应的经济影响

第一节  债务的支出效率及其对金融水平的影响

一、 政府债务支出的效率分析

二、 债务效率与金融水平的关系

第二节  债务引致金融脆弱性的实证影响

一、 债务引致的金融脆弱性问题

二、 金融脆弱性指数的构建

三、 TVPVAR模型的建立

四、 时变脉冲响应分析

第三节  财政赤字货币化的理论影响

一、 家庭部门

二、 厂商部门

三、 政府部门

四、 市场出清和外生冲击

五、 参数校准

六、 模拟结果与讨论

第四节  债务风险金融化的实证影响

一、 债务风险金融化的问题

二、 债务风险金融化的研究综述

三、 债务风险金融化的理论分析

四、 债务风险金融化的实证影响

第六章  金融摩擦与地方政府债务的经济影响

第一节  引言

第二节  现有文献的相关研究

第三节  财政金融结合模型的构建

一、 代表性消费者的经济问题

二、 商业银行的经济问题

三、 企业家的经济问题

四、 厂商部门的经济问题

五、 政府部门的政策规则

六、 市场出清和外生冲击的设定

七、 基本的参数校准与贝叶斯估计

第四节  金融摩擦下债务如何影响财政政策乘数

一、 乘数计算方法

二、 乘数结果之一

三、 乘数结果之二

四、 乘数结果之三

五、 乘数结果之四

六、 结果对比

第七章  财政金融结合视角的国外地方政府债务管理

第一节  部分国家与组织机构的做法

一、 美国——完备的债务管理体系

二、 马尔代夫——健全的法律框架与行政能力

三、 冰岛——应对危机的改革措施

四、 新西兰——经济学家构成的“智囊团”

五、 塞尔维亚——应对债务风险的长期战略

六、 波兰——利用金融机构的担保并适时调整债务政策

第二节  加强地方政府债务管理的特殊措施和做法

一、 设置政府间机构

二、 部分OECD国家对债务水平的限制

三、 部分OECD国家对偿债水平的限制

四、 对地方财政实施“地方财政规则”

五、 允许地方政府财政破产

六、 部分国家解决地方财政困难的举措

第三节  经验借鉴与教训

一、 重视地方政府债务的监管问题

二、 设置政府间机构必不可少

三、 探讨允许地方政府财政破产

四、 政府部门相互制衡的体制也有不足

五、 关注政府债务支出的援助去向

六、 要有针对债务的问责机制

第八章  结论及政策建议

第一节  研究结论

第二节  未来改革的建议

一、 厘清政府与市场的边界，强化有限政府的预算行为

二、 发展模式从政府“投资驱动”转向“消费驱动”

三、 将“金融稳定委员会”升格为“宏观经济政策协调委员会”

四、 设立宽职能、高级别的专职债务管理机构

五、 设立财政金融联合化解政府债务的年度战略目标

六、 明确纳入显性债务的范围并落实债务削减责任

七、 提高各类金融融资机构的资质、防范风险

八、 区分正常时期与特殊时期的财政金融结合体制

九、 正常时期要强化金融约束下的财政管理降债务

十、 特殊时期设立“紧急预算”应对突发灾害冲击

参考文献

附录  本研究实践调研情况

调研1  地方债务规模和融资平台转型问题（镇江某县级财政局债务科和平台公司）

调研2  融资平台转型和地方金融风险问题（常州某县级平台公司、县金融监督管理局）

后记