财政制度
从总量分配到税权分配：王安石变法的财权分配体制变革
黄纯艳
财政改革是王安石变法的重要内容。以往研究的关注重点是新法财赋及朝廷财政，指出了朝廷财政产生导致中央财政由内藏、三司对掌到内藏、朝廷、三司分掌的管理体制变化，以及增加中央财源、收夺地方财权的强化①，对新法改革及朝廷财政催生财权分配体制的新变缺乏关注。而这一角度的考察，可以更好地厘清宋代财政体制演变的阶段性特点，既有助于辨明北宋前期与后期的变化，又可深化对南宋财政体制形成轨迹的理解。本文拟通过对王安石变法前后财权分配方式的比较研究，揭示王安石变法以税权分配为特点的财政新体制，从这一角度对王安石变法的内涵和影响做出新的阐释。
一、王安石变法前的财权分配制度
北宋前期的财权分配方式可以分为“乾德之诏”和景德立额两个阶段。宋人曾说：“唐制，诸道贡赋别而为三：有上供、有留州、有送使。本朝大略因之。上供之外，留州者，逐州之所用也，送使者，转运使之所领也。”①尽管如有学者指出的，因宋朝政治经济局势的差异，宋人所言新旧概念反映的具体制度内容已不一致②，但“乾德之诏”阶段的财权分配对地方“以支定收”和强化中央财权的制度逻辑，表现出了对唐代“两税三分”制基本精神的继承。乾德二年（964年），宋太祖下诏，“始令诸州自今每岁受民租及管榷之课，除支度给用外，凡缗帛之类，悉辇送京师”，即“乾德之诏”，规定了中央与地方的财权分配方式。次年，再“申命诸州，支度经费外，凡金帛悉送阙下”。③“乾德之诏”所划分的财赋已不止于两税，还包括全国财赋，即将全国财赋制度化地划分为两部分：地方按“以支定收”原则留用的部分，属于地方，“悉送阙下”的金帛及地方支度经费以外留存地方的部分，属于中央。这一划分的主要目的是保障中央财政征调，改变唐后期五代到宋初藩镇自赡财赋的局面。唐后期“方镇握重兵，皆留财赋自赡，其上供殊鲜。五代疆境逼蹙，藩镇益强，率令部曲主场、院，其属三司者，补大吏以临之，输额之外亦私有焉”。到北宋立国之初，“建隆中，牧守来朝，犹不贡奉以助军实”④，中央仍然不能有效保障对州郡财赋的调度。所以马端临谈到“乾德之诏”时特别强调了“乾德三年有诸州金帛悉送阙下之诏”，“既欲矫宿弊，则不容不下乾德之诏”。⑤
“乾德之诏”没有规定上供年额，即“国初上供随岁所入，初无定制”①，属于中央的“留州之钱”数量很大。三司管理上将该部分财赋与地方“支度经费”部分视为一类，“当是时，输送毋过上供，而上供未尝立额，郡置通判，以其支收之数上计司，谓之应在”，亦即“以天下留州钱物尽名系省”，包括留存地方的中央财赋和地方“支度经费”，“而朝廷初无封桩起发之制，自建隆至景德，四十五年矣，应在金银钱帛粮草杂物以七千一百四十八万计，在州郡不会，可谓富藏天下矣”。②但是在使用权划分上，“藏之州郡”的中央财赋与“支度经费”的地方财赋有明确规定，如马端临所言，“乾德之诏”“纪纲既已振立，官吏知有朝廷，则不妨藏之州郡，以备不虞，固毋烦悉输京师而后为天子之财也”③。虽然现存资料难以明确诸州“支度经费”的计算依据和支出范围，但从宋朝地方制度可以推知，主要根据是本州官僚、军队员额数量和俸给标准。
在这一做法中，确定中央财政份额的前提是中央切实掌握所有赋税的收支帐籍。在制度上，宋初即令“诸州通判、粮料官至任，并须躬自检阅帐籍所列官物”，“诸州府并置形势版簿，令通判专掌其租税”④，“市征、地课、盐曲之类，通判官、兵马都监、县令等并亲临之，见月籍供三司”⑤，通过帐籍申报和设官监察，三司可以总天下之财，“自非常平仓隶司农寺外，其余皆总于三司，一文一勺以上，悉申帐籍，非条例有定数者，不得擅支”⑥。按这样的制度设计，理论上归属中央的财政就有了明确的数额。
但实际上仍有地方擅用留州钱物的现象。北宋初期已对各种赋税设立课额，但仍有一些赋税并未立额，如“天下财赋除其供辇送京师之外，余者并留之州郡。至于坊场、坑冶、酒税、商税则兴废增亏不常，是以未尝立为定额”。于是，“其留州郡者，军资库、公使库、系省钱物，长吏得以擅收支之柄”。①有些设立定额的赋税也不用于上供，如宋初酒课未立额，咸平四年（1001年）“取端拱至淳化元年三年内中等钱数立为祖额，比较科罚，则酒课立额自此始，然则藏之州县而已”②。也就是宋人所说的，宋初“东南酒课之入，自祖宗时悉留州”③，如明州“酒课尽入系省，州用仰足于此”④。直到庆历二年（1042年）收增添盐酒课利钱上京，酒课才部分划归中央，即“酒课上供始于此”⑤。实际征收的财物并不全部解发京师，这就使得地方支度经费与解发京师的金帛之间地方有可上下其手的很大空间。
宋真宗朝开始逐步将中央应付财政支出所需的各种实物设立定额。景德四年（1007年）东南六路上供米立定年额六百万石，“米纲立额始于此”；大中祥符元年（1008年）诏银纲“以大中祥符元年以前*为多者为额，则银纲立额始于此”；天禧四年（1020年）立定钱额，“钱纲立额始于此”；绢绵纲“以咸平三年三司初降之数，则亦有年额矣”。⑥这就是“自系省而有上供，自上供未立额而有年额”的过程。⑦有学者指出，从上供未有定额到有立额，从首先留足地方经费到确定上供额这一转变，可以说是北宋中央财政与地方财政关系上的一个重要转变。它使中央财政收入有了制度上的保证。⑧上供立额的意义不仅是财政分配中先保障中央，同时对地方财政份额也有了相应的制度规定。在财政划分上，“存上供之名，取酌中上之数，定为年额，而其
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