第1章 导 论
能源、水资源和建设用地是民生之基、发展之源。改革开放以来，中国经济社会发展取得了举世瞩目的伟大成就，但与此同时也付出了巨大的资源环境代价，资源约束趋紧、环境污染严重及生态系统退化，成为经济社会持续健康发展的重大瓶颈。能源和水土资源的稀缺性，决定了双控资源总量和强度，强化资源节约集约利用，对破解资源环境瓶颈、推动生态文明建设、维护社会和谐稳定、促进经济社会提质升级及可持续发展具有十分重要的意义。
1.1 研究背景与意义
1.1.1 研究背景
1.愈加尖锐的资源环境困境对推进资源节约集约利用发起严峻挑战
改革开放40多年，中国经济腾飞。一方面，经济持续快速发展，创造了举世瞩目的增长奇迹。1978～2016年，中国国内生产总值（gross domestic product，GDP）从3678亿元增长到744 127亿元，年均增长14.2%，稳居世界第二，对世界经济增长贡献率超过30%。另一方面，经济增长的质量和效益较低，呈现“高增长，低质量”的特点，经济增长付出了巨大的资源环境代价。多年来，中国经济增长走的是高投入、高消耗、高污染的粗放式发展道路，经济总量的增长在相当程度上是建立在资源大量消耗和环境严重污染的基础上的。当前，经济的快速发展与人口的急剧增加所带来的压力正在挑战资源环境基础所能承载的极限，矿产资源日趋耗竭、淡水资源日趋恶化、土地资源日益匮乏、环境污染日益加剧，中国正陷入日趋严峻的资源环境困境。
能源是现代经济增长的动力之源，是国家经济可持续发展和安全的重要物质基础。随着中国经济的快速发展，经济总量的不断扩大，工业化、城市化进程的加快，能源消耗量迅速增加，能源可持续供应压力沉重，能源供求矛盾问题突出。1993年之前，中国能源还能自足，而今，中国已成为世界第一大能源生产国和消费国，2016年中国能源生产总量为34.6亿吨标准煤，能源消费总量为43.6亿吨标准煤，能源缺口达9亿吨标准煤。此外，中国还是世界最大的煤炭生产国和消费国，2016年消费总量为1887.6百万吨油当量，占世界总消费量的50.7%；是世界第二大电力生产国和消费国，2016年电力装机容量达到16.51亿万千瓦；是世界第二大石油消费国和第三大石油进口国，原油生产总量为28 372万吨标准煤，位居世界第四。石油外贸依存度达78.9%。当前，中国战略石油储备体系还很脆弱，受严峻的外交环境影响，石油市场存在较大的不稳定性，在未来很长一段时间内，以煤为主的能源消费结构仍不会变，这将给环境带来恶劣的影响，此外，由于“经济杠杆”的严重缺失，能源稀缺性未充分体现，导致资源配置的不合理及能源利用效率低下，中国能源环境不容乐观。
水是生命之源，是人类生活、生产的命脉。中国是一个水资源短缺的国家，虽然水资源总量有32 466亿立方米，位居世界第六，但人均水资源量为2354立方米，仅为世界人均水平的1/4，是全球人均水资源较贫乏的国家之一。2016年全国总用水量为6040亿立方米，人均用水量仅为438立方米。中国不仅水资源严重短缺，还存在水资源利用不足的现象。目前，中国农业灌溉水的有效利用系数只有0.523左右，远低于发达国家0.8的水平；工业用水方面，万元产值取水量为81.2立方米，是发达国家的10倍，工业用水重复率为30%～40%，而发达国家已达到70%以上；工程输水渠道和管道渗漏损失严重，城市居民综合日用水量也远远高于发达国家的水平。
土地资源是固定的，而人口的增长却似乎没有止境，有限的土地如何供养无限增长的人口已是一个世界性课题。中国陆地面积约960万平方千米，居世界第四位，但由于山地多、平地少，约60%的陆地资源为山地和高原，是一个土地资源辽阔、适宜生产生活的土地面积较小、可供大规模高强度开发的土地面积有限的国家。根据全国主体功能区规划，适合大规模、高强度工业化、城镇化开发的土地面积仅有180万平方千米。同时，中国人均耕地少、耕地质量总体不高、耕地后备资源不足，受粮食产销和供求结构性矛盾的影响，耕地保护的约束依然趋紧。随着环境问题的更加突出，应完善生态修复制度，持续加大生态文明建设力度，扩大绿地面积，增强固碳能力，必须对具有生态功能的耕地、林地、草地等予以全面管护，生态用地对建设用地的约束更加凸显。按照国家规划，扣除必须保护的耕地和已有建设用地，今后用于工业化、城镇化开发和其他方面建设的土地面积只有28万平方千米。此外，中国人口基数庞大，未来很长时间内将保持长期的增长，据预测，总人口将在2030年达到峰值，而人口增加必然带来对生活居住用地需求的增加，加之城镇化、工业化的推进，经济发展对产业用地和城镇用地的需求将持续上升，人口、工业化和城镇化三个高峰期的同时到来，更加凸显了土地需求尤其是建设用地需求的尖锐矛盾。
可以看出，中国现行的能源、水资源和建设用地配置在数量和质量上都存在诸多问题，严重制约了经济社会的可持续发展，影响经济发展、生态安全等战略实施。中国能源、水资源和建设用地的稀缺，环境污染问题的加剧，对资源节约集约利用提出了严峻的挑战。在这种情况下，珍惜和合理利用能源和水土资源，一方面要控制总量，满足经济社会发展对各类资源的合理需求，另一方面也要控制单位国内生产总值能源消耗、水资源消耗、建设用地的强度。针对这些问题，如何双控资源总量和强度，协调好资源利用与人口增长、经济发展、城市化、工业化和生态环境这些因素的关系成为核心问题。能源和水土资源的基本国情决定了中国走资源节约集约利用发展道路的必要性，只有充分地了解资源利用的规律，提高资源利用的效率，走节约集约的可持续发展之路，才能应对资源环境困境的严峻挑战。
2.全面深化改革对双控资源总量和强度市场化机制提出新要求
资源利用问题是中国经济社会发展过程中党和国家高度关注的主题。双控资源总量和强度市场化机制是优化资源配置的必然选择，是落实科学发展观、实现绿色发展的制度保障，也是完善社会主义市场经济体制的重要内容。
2006年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》要求“落实节约资源和保护环境基本国策，建设低投入、高产出，低消耗、少排放，能循环、可持续的国民经济体系和资源节约型、环境友好型社会”，并首次把单位GDP能源消耗强度作为约束性指标，提出2010年单位GDP能耗比2005年降低20%左右。2011年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》发布，明确提出落实节约优先战略，全面实行资源利用总量控制、供需双向调节、差别化管理，大幅度提高能源资源利用效率，提升各类资源保障程度，并从大力推进节能降耗，加强水资源节约，节约集约利用土地，加强矿产资源勘查、保护和合理开发四方面做出详细规划，进一步提出2015年单位国内生产总值能源消耗降低16%，还提出“合理控制能源消费总量” 。2013年5月，中共中央政治局就大力推进生态文明建设进行第六次集体学习，习近平强调：“节约资源是保护生态环境的根本之策。要大力节约集约利用资源，推动资源利用方式根本转变，加强全过程节约管理，大幅降低能源、水、土地消耗强度，大力发展循环经济，促进生产、流通、消费过程的减量化、再利用、资源化。” “十三五”时期，推进生态文明建设，解决资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的问题，必须采取一系列硬措施，真抓实干才能见效。习近平总书记在关于《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》的说明中指出：“实行能源和水资源消耗、建设用地等总量和强度双控行动，就是一项硬措施。这就是说，既要控制总量，也要控制单位国内生产总值能源消耗、水资源消耗、建设用地的强度。这项工作做好了，既能节约能源和水土资源，从源头上减少污染物排放，也能倒逼经济发展方式转变，提高我国经济发展绿色水平。” 十二届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》很好地体现了这一思想，提出“实施能源和水资源消耗、建设用地等总量和强度双控行动”。党的十九大报告也对加强生态文明建设提出了新的要求，强调必须坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式。
中国的经济体制改革已进入完善社会主义市场经济体制的后改革时代。理顺政府与市场关系是深化经济体制改革的核心，这既是市场经济理论发展的内在逻辑，已被中国改革开放以来的实践经验所证实，也是后改革时代化解经济社会矛盾的必然选择。党的十八大报告指出，经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用。要深化资源性产品价格和税费改革，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。这就为进一步改革指明了方向，推动资源价格改革进入了新的阶段。十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视价格改革工作，做出了一系列重大决策部署。2013年11月12日，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，完善主要由市场决定价格的机制。凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府不进行不当干预。推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格改革，放开竞争性环节价格。政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节，提高透明度，接受社会监督。2015年10月，《中共中央 国务院关于推进价格机制改革的若干意见》对“十三五”期间的价格改革作出更加具体的部署，指出价格改革的主要目标是“到2017年，竞争性领域和环节价格基本放开，政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节。到2020年，市场决定价格机制基本完善，科学、规范、透明的价格监管制度和反垄断执法体系基本建立，价格调控机制基本健全”。十九大报告提出，“经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点，实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰”；“清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，支持民营企业发展，激发各类市场主体活力”；“打破行政性垄断，防止市场垄断，加快要素价格市场化改革，放宽服务业准入限制，完善市场监管体制”。价格是市场经济条件下资源配置效率的“牛鼻子”，价格机制改革是完善市场经济体制不可或缺的重要内容。必须加快价格市场化改革，进一步深化垄断行业、公用事业价格改革，完善价格形成机制。同时，强化价格监管和反垄断执法，着力破除限制资源要素自由流动的价格机制障碍，维护公平竞争，不断完善市场经济体制。
1.1.2 研究意义
改革开放以来，中国经济保持高速增长，取得举世瞩目的成就。但长期以来，高投入、高消耗的粗放型经济增长模式，让中国付出了巨大的资源环境代价。现阶段中国还处于城市化和工业化的快速发展阶段，资源需求增长迅速而且具有刚性，资源约束趋紧、环境污染严重及生态系统退化，成为经济社会持续健康发展的重大瓶颈。在此背景下，建立资源总量和强度双控市场化机制具有重大的理论意义及现实意义。
1.理论意义
第一，建立资源总量和强度双控市场化机制有利于资源的优化配置。当前经济发展中不可持续的突出矛盾，都与政府对资源配置干预过多和干预不当、市场功能发挥不够有密切关系。研究表明，要素市场扭曲对资源利用效率的提升有显著的负面影响，消除要素市场扭曲可以提高资源利用效率和减少资源浪费。因此，进一步推动要素市场化进程，发挥市场对资源的配置作用，对建设资源节约型社会具有重大的理论意义。
第二，建立资源总量和强度双控市场化机制有利于社会主义市场经济体制的完善。从经济学的角度来看，市场化就是让市场在资源配置中发挥决定性作用，这也是十八大以来中国在重点领域和薄弱环节深化改革的一个总体方向。习近平同志在党的十九大报告中强调“坚持社会主义市场经济改革方向”“加快完善社会主义市场经济体制”，并指出“经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点，……
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