第一章 监察法概述
十八大以来，党坚定推进全面从严治党，严厉惩治腐败，开展了强有力的反腐败斗争，取得了重大成果，为开创党和国家事业新局面提供了重要保证。如何将这一来之不易的成果巩固下来，形成既治标又治本的长效治理机制，成为新形势下全面从严治党的重大课题。
2016年10月，党的第十八届中央委员会第六次全体会议提出，建设廉洁政治，坚决反对腐败，“必须筑牢拒腐防变的思想防线和制度防线，着力构建不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制”。会议同时强调，“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督”。这是首次将彼时仅为政府内设职能部门的监察机关与同级政府及司法机关并列。
同年11月，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，部署在试点地区设立各级监察委员会，从体制机制、制度建设上先行先试、探索实践，为在全国推开积累经验。随后，12月25日，第十二届全国人大常委会第二十五次会议通过了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》（以下简称《监察体制改革试点决定》），正式拉开了国家监察体制改革的序幕。2017年11月4日，改革试点在全国全面推开。
经过前期的探索和经验积累，2018年3月11日，第十三届全国人大第一次会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》（以下简称2018年《宪法修正案》），在《宪法》第三章国家机构中新增了第七节监察委员会。据此，监察委员会依法独立行使监察权，与同级政府、人民法院和人民检察院等平行。同年3月20日，《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）颁布。自此，监察权成为一项新的权力，我国形成了“一府一委两院”的权力新格局，开启了国家监察的新时代。监察法也由此成为一个新的法律部门。
第一节 监察权
一、监察权的性质
依据《监察体制改革试点决定》，监察委员会行使监察职权，将人民政府的监察厅（局）、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会。这引发了有关监察权性质的讨论。及至2018年《宪法修正案》于《宪法》第127条第1款规定，“监察委员会依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”，此类关于监察权性质的争论仍未停歇。
根据《中华人民共和国行政监察法》（以下简称《行政监察法》，现已失效）第2条的规定，监察机关是人民政府行使监察职能的机关，依法对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。因此原行政监察机关所行使的监察权为行政权，自无疑问。同时，人民检察院作为司法机关，其所享有的查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等职权属于司法权，亦无疑问。然而，国家监察体制改革将上述相关职能整合至监察委员会后，就必然会引起监察权究竟是何种性质之权力的争论。
有论者主张监察权是现代公共权力“第四权”，即在西方传统分权理论中的立法权、行政权、司法权之外形成的第四项权力。[魏昌东：《国家监察委员会改革方案之辨正:属性、职能与职责定位》，载《法学》2017年第3期。]另有论者认为，国家监察体制改革将原属于人民政府的行政监察权、预防腐败局的腐败预防权及人民检察院的职务犯罪查处与预防权这几种不同形态及属性的权力加以整合，是对既往权力属性的改造、扬弃和克服，进而涅槃形成了性质不同的、新型复合性国家权力，即国家监察权。[ 徐汉明：《国家监察权的属性探究》，载《法学评论》2018年第1期。]还有论点认为，中国特色监察权由两部分组成：一部分是党的执政权延伸出来的政治权力性质的监察权；另一部分则是需要借助于国家权力体系运行的国家监察权。因而监察权属于一种执政党的执政权与国家机构的国家治理权相混合的产物，是党在长期执政实践中创造的一种执政方式。[ 莫纪宏：《国家监察体制改革要注重对监察权性质的研究》，载《中州学刊》2017年第7期。]
新华社曾于2017年11月5日播发《积极探索实践 形成宝贵经验 国家监察体制改革试点取得实效——国家监察体制改革试点工作综述》一文。对于监察委员会的定位，该文讲道，“监察委员会实质上就是反腐败工作机构，和纪委合署办公，代表党和国家行使监督权，是政治机关，不是行政机关、司法机关”。[ 《积极探索实践 形成宝贵经验 国家监察体制改革试点取得实效——国家监察体制改革试点工作综述》，载新华网，2022年6月10日访问。]中共中央纪律检查委员会、中华人民共和国国家监察委员会法规室编写的《〈中华人民共和国监察法〉释义》一书中也持此观点，认为监察委员会“是实现党和国家自我监督的政治机关，不是行政机关、司法机关”。[ 中共中央纪律监察委员会、中华人民共和国国家监察委法规室：《〈中华人民共和国监察法〉释义》，中国方正出版社2018年版，第62页。]监察机关是否属于政治机关暂且不论，这些权威的观点潜在的意义似乎表明监察机关所行使的监察权至少不同于行政权和司法权。
有论者指出，由于我们受传统政治学和宪法学理论影响，认为国家权力一般划分为立法权、行政权、司法权，进而将国家机关相应划分为立法机关、行政机关、司法机关三类。然而监察委员会显然不属于一般意义上的立法机关、行政机关、司法机关，故难以对其进行准确定性。[ 伊士国：《国家监察体制改革的宪法学思考》，载《甘肃社会科学》2020年第6期。]这一观点同样可以作为监察权的性质存在争论的原因。事实上，由上述关于监察权性质的争论可知，这些观点中均会将监察权与行政权和司法权进行比较。
如果仅从西方三权分立学说出发，并将其奉为圭臬，那必然就会认为古往今来的公权力，不论国内、国际或区域的，也不论民主、专制或独裁的，都有确认规则、管理事务、裁断纠纷这三项职能，即所谓立法、行政和司法三种权力。[ 夏勇：《改革司法》，载《读书》2003年第1期；张千帆：《宪法学导论——原理与应用》（第三版），法律出版社2014年版，第287页。]
然而我国的国家权力配置并全然不遵循这种逻辑。依据我国《宪法》第2条第2款和第3条第3款的规定，“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”“国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”。也就是说我国的国家权力配置是先有人民代表大会作为权力机关，之后再产生其他国家机关。这从西方三权分立学说来看，确实存在立法、行政和司法三种权力的划分，但其内在逻辑完全不同。理论上讲，人民通过选举人大代表组成人民代表大会之后，人民代表大会所享有的是一种概括性的权力，其并非只是立法机关，并不天然的只享有立法权。同时，这种概括性的权力也并非必然要予以划分，而即便划分，也并不必然就只有立法、行政和司法三种类型。有学者甚至指出，这种三分法的产生并不是源于逻辑而是源于经验。[ 参见［英］W. Ivor詹宁斯：《法与宪法》，龚祥瑞、侯健译，生活·读书·新知三联书店1997年版，第7页。]
对于我国的这种国家权力配置方式，有学者从功能主义出发研究指出，我国并不认为立法、行政和司法是一种逻辑周延的权力划分方式，也不认为这三者穷尽了其他的国家权力类型，而是根据国家任务的变化和不同阶段的需要，来调整国家权力的基本结构，创设新的国家机构和权力类型。[ 陈明辉:《论我国国家机构的权力分工:概念、方式及结构》，载《法商研究》2020年第2期。]国家监察委员会就是根据现实需要，依据这种国家权力配置方式而创设出来的新的国家机构和权力。可以说，“国家机构的创设不是根据权力的类型化决定的，而是国家机构的种类决定了权力的类型化”。[ 陈明辉:《论我国国家机构的权力分工:概念、方式及结构》，载《法商研究》2020年第2期。]
故而，仅从西方三权分立学说出发，去讨论监察权是否为行政权、司法权、准司法权，或是混合了行政权与司法权的某种权力，其意义并不明显。而从上述功能主义的视角却可以得出结论，即监察权就是监察权。依据《监察法》第1条的规定，这是一种为了深化国家监察体制改革，加强对所有行使公权力的公职人员的监督，实现国家监察全面覆盖，深入开展反腐败工作，推进国家治理体系和治理能力现代化而创设的权力。
循着这种现实需要出发，可以发现，“完善监督体制，做好监督体系顶层设计”的目的在于“形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系”。[ 习近平：《在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话》，载《人民日报》2016年5月3日，第2版。]深化国家监察体制改革的初心，就是“要把增强对公权力和公职人员的监督全覆盖、有效性作为着力点，推进公权力运行法治化，消除权力监督的真空地带，压缩权力行使的任性空间，建立完善的监督管理机制、有效的权力制约机制、严肃的责任追究机制”。[ 习近平总书记2018年12月13日在中共中央政治局第十一次集体学习时的讲话。]因此，监察权就是监察权，是一种监督权性质的权力。
从文义上看，监督有监察督促之义。监，即督察。察，则是细看，详审；考察，调查。因而监察是一种监督，自无疑问。而从我国的国家权力配置来看，亦是如此。我国《宪法》第3条第3款明确规定，“国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”。这表明人民代表大会作为权力机关，对由其产生的国家机关具有监督权。而且人民代表大会作为人民行使国家权力的机关，这种监督同时也是代表人民对各国家机关的监督。按上述功能主义的立场遵循职能分工的逻辑，人民代表大会完全可以出于现实需要，创设新的国家机构并将监督职能的部分的加以分配，以便更好地对各国家机关及其工作人员进行监督。因而有论者指出，“监督权是国家政权建立后，为人民所保有的直接或间接行使的检查督促国家机关法定权力之权，而监察权则是由特定的机关代表人民行使这种监督权的具体化表达形式。因而两者的关系可总结为：监察权是监督权具体化的一种主要表现形式”。[ 吴园林、刘昱成：《监察权性质新论》，载《河北法学》2021年第2期。]本书对此表示赞同。《监察法》第1条所规定的，“为了深化国家监察体制改革，加强对所有行使公权力的公职人员的监督”，便是这一观点的佐证。
综上所述，管见以为，监察权就是监察权，是一种监督权性质的权力。并且基于此结论，就能有力的解释，监察委员会既非行政机关，也非司法机关，而是监督机关的观点。[ 马怀德：《再论国家监察立法的主要问题》，载《行政法学研究》2018年第1期。]因此，本书不再对监察委员会的性质进行赘述。
二、监察权的行使主体和对象
（一）监察权的行使主体
依据《监察法》第3条和第4条的规定，各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，并且监察委员会依照法律规定独立行使监察权不受行政机关、社会团体和个人的干涉。据此，监察权的行使主体为各级监察委员会，且是专责的监察权行使主体。此外，依据《监察法》第12条和第13条的规定，各级监察委员会可以向本级中国共产党机关、国家机关、法律法规授权或者委托管理公共事务的组织和单位以及所管辖的行政区域、国有企业等派驻或者派出监察机构、监察专员。派驻或者派出的监察机构、监察专员根据授权，可以按照管理权限依法对公职人员进行监督，提出监察建议，依法对公职人员进行调查、处置。因此某种程度上，派驻或者派出的监察机构、监察专员也包括在监察权的行使主体中。
（二）监察权的行使对象
依据《监察法》第3条的规定，监察机关依照《监察法》对所有行使公权力的公职人员进行监察。据此，监察权的行使对象为所有行使公权力的公职人员。具体包括第15条所列举的以下人员：（1）中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机关的公务员，以及参照《公务员法》管理的人员；（2）法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员；（3）国有企业管理人员；（4）公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员；（5）基层群众性自治组织中从事管理的人员；（6）其他依法履行公职的人员。
需要注意的是，据《监察法》的上述规定，监察机关发生职责采用的是“对人监察”，即只对行使公权力的公职人员进行监察，而不对其他国家机关行使公权力进行监察。
监察权的行使主体和对象是监察法的基本内容，本书后文有关监察机关组织及监察范围和对象的章节将对此予以详述。
三、监察权的权能
据《监察体制改革试点决定》，试点地区的监察委员会按照管理权限，对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察；履行监督、调查、处置职责。最终通过的《监察法》第11条对此予以确认，规定“监察委员会依照本法和有关法律规定履行监督、调查、处置职责”。据此，监察机关享有监督、调查、处置三项职权。
首先，监督是对公职人员开展廉政教育，对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查。其次，调查是对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查。最后，处置是对违法的公职人员依法作出政务处分决定；对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责；对涉嫌职务犯罪的，将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉；向监察对象所在单位提出监察建议。
监察机关的监督、调查、处置职能是监察法的重点内容，本书后文有关监察职权的内容将对此详细阐述。
第二节 监察法
一、监察法的概念和内涵
（一）监察法的概念
监察法的概念有广义和狭义之分。狭义的监察法，是指2018年3月20日由第十三届全国人民代表大会第一次会议审议通过的《监察法》。《监察法》全文共9章69条，对监察机关的组织、管辖、职责、监察对象、监察措施、监察程序、反腐败国际合作等诸多内容均有所规定。广义的监察法，则是包括《监察法》在内的诸多有关监察法律规范的总称。这些监察法律规范包括《监察官法》《公职人员政务处分法》《监察法实施条例》，以及《国家监察委员会管辖规定(试行)》《国家监察委员会与最高人民检察院办理职务犯罪案件工作衔接办法》《国家监察委员会特约监察员工作办法》《监察机关监督执法工作规定》等。而随着国家监察体制改革的不断深入，以《监察法》为核心的各类监察法律规范也将不断地被补充和完善。
第一章 监察法概述
第一节 监察权
一、监察权的性质
二、监察权的行使主体和对象
三、监察权的权能
第二节 监察法
一、监察法的概念和内涵
二、监察法的立法目的
第三节 监察法的渊源
一、宪法
二、法律
三、行政法规
四、规章
五、监察法规
六、司法解释
七、其他规范性文件
第二章 监察法的基本原则
第一节 党的全面领导原则
一、党的全面领导体现为思想上的领导
二、党的全面领导体现为组织上的领导
三、党的全面领导体现为各方面和全过程的领导
第二节 监察独立原则
一、监察机关具有独立的法律地位
二、监察职能具有专属性
三、监察官任免和履职具有独立性
四、监察机关独立行使监察权
第三节 惩戒与教育相结合原则
第四节 保障人权原则
一、监察法确立保障人权原则是现代法治的必然要求
二、保障人权原则的具体体现
第五节 互相配合、互相制约原则
一、监察机关与审判机关、检察机关、执法部门的互相配合
二、监察机关与审判机关、检察机关的互相制约
第六节 依靠群众原则
一、依靠群众是党的群众路线的本质要求
二、依靠群众是人民群众维护自身根本利益的内在诉求
三、依靠群众能充分调动人民群众这一反腐败的基础力量 第三章 监察机关
第一节 监察机关的地位
一、监察委员会是国家的监察机关
二、监察委员会是行使国家监察职能的专责机关
第二节 监察机关的组织
一、国家监察委员会
二、地方各级监察委员会
三、监察委员会的内部机构设置
四、派驻或者派出监察机构、监察专员
第三节 监察机关的领导体制
一、党对监察委员会的领导关系
二、各级监察委员会之间的领导关系
三、派出机关对派驻或者派出监察机构、监察专员的领导关系
四、监察委员会的内部领导体制
第四节 监察官
一、监察官的条件、选用和任免
二、监察官的兼任禁止与回避
三、监察官的监督和惩戒
四、监察官的职业保障
第四章 监察职权
第一节 监察监督
一、监察监督的内涵
二、监察监督的内容
三、监察监督的方式
四、监督联动
第二节 监察调查
一、监察调查的内涵
二、监察调查权的性质
三、监察调查的内容和范围
四、监察调查的措施、程序和保障
第三节 监察处置
一、监察处置的内涵
二、监察处置的措施
三、对监察处置职责的保障
第五章 监察范围和管辖
第一节 监察对象
一、公务员和参公管理人员
二、经授权或委托管理公共事务的组织中从事公务的人员
三、国有企业管理人员
四、公办事业单位中从事管理的人员
五、基层群众性自治组织中从事管理的人员
六、其他依法履行公职的人员
第二节 监察事项
一、公职人员政治品行、行使公权力和道德操守情况
二、职务违法行为
三、职务犯罪行为
第三节 管辖
一、一般管辖
二、提级管辖
三、指定管辖
四、派驻、派出管辖
五、协商管辖
六、管辖争议
七、监察管辖优先 /
第六章 证据 /
第一节 证据概述 /
一、证据的概念 /
二、证据能力 /
三、关于证据的属性 /
四、定案根据 /
第二节 证据类型 /
一、监察证据的法定种类 /
二、证据的理论分类 /
第三节 证据规则 /
一、全面收集证据规则 /
二、非法证据排除规则 /
三、最佳证据规则 /
第四节 证明标准 /
一、二元的证明标准 /
二、职务犯罪案件的证明标准 /
三、职务违法案件的证明标准 /
第五节 证据审查 /
一、证据审查的内容 /
二、具体证据的审查与认定 /
第七章 监察措施 /
第一节 监察措施概述 /
一、监察措施的含义 /
二、监察法中的强制措施 /
第二节 留置措施 /
一、留置措施的适用条件 /
二、留置的程序和要求 /
三、被留置人员的权利保障 /
四、留置的期限和解除 /
五、刑期折抵 /
第三节 一般调查措施 /
一、谈话 /
二、询问 /
三、查询 /
四、调取 /
五、勘验检查 /
六、鉴定 /
第四节 特别调查措施 /
一、讯问 /
二、冻结 /
三、搜查 /
四、查封、扣押 /
五、通缉 /
六、技术调查 /
七、限制出境 /
第八章 监察程序 /
第一节 监察程序概述 /
第二节 线索处置 /
一、线索来源 /
二、归口受理 /
三、承办并分类处置 /
四、集中管理 /
第三节 初步核实 /
一、初步核实的含义 /
二、初步核实的程序和要求 /
第四节 立案 /
一、立案条件 /
二、立案申请及审批 /
三、立案后的通知通报 /
第五节 调查 /
一、确定调查方案 /
二、开展调查 /
三、调查期限 /
四、调查终结 /
五、补充调查 /
第六节 审理 /
一、监察案件审理的含义 /
二、受理案件 /
三、审理组和审理期限 /
四、审理原则和依据 /
五、审理中的谈话 /
六、审理终结 /
七、提级和指定管辖案件的审理 /
第七节 处置 /
一、劝诫措施的程序和要求 /
二、政务处分的程序和要求 /
三、问责的程序和要求 /
四、监察建议的程序和要求 /
五、撤销案件的程序和要求 /
六、涉案财物的处置程序和要求 /
第八节 移送审查起诉 /
一、案件移送衔接 /
二、审查结果 /
三、监察机关的配合义务 /
四、没收违法所得申请和缺席审判意见程序 /
五、从宽处罚建议 /
第九章 监察救济及对监察的监督 /
第一节 监察救济 /
一、复审与复核 /
二、申诉控告 /
三、国家赔偿 /
第二节 对监察机关和监察人员的监督 /
一、外部监督 /
二、内部监督 /
三、对监察机关和监察人员的责任追究 /
第十章 反腐败国际合作 /
第一节 反腐败国际合作概述 /
一、反腐败国际合作的主体 /
二、反腐败国际合作的形式 /
三、反腐败国际合作的内容 /
四、反腐败国际合作的重点工作 /
第二节 监察机关在反腐败国际合作中的工作职责 /
一、国家监察委员会的工作职责 /
二、地方各级监察机关的工作职责 /
三、涉外案件办理工作的具体要求 /
第三节 国（境）内工作 /
一、防逃工作 /
二、防逃工作的具体要求 /
第四节 对外合作 /
一、申请发布红色通报 /
二、开展引渡 /
三、开展刑事司法协助 /
四、执法合作 /
五、境外追缴 /
