本书对20世纪上半叶管县派出政府制度的建立与演变进行重新回顾与解读。全书以叙事方式呈现行政督察专员制度1924—1931年各省自创前身制度，1932—1936年由“一制两例”到“合二为一”，1937—1945年围绕强化还是实化出现5个秘密调整改革草案反复制定与放弃的历史过程。由此分析此过程背后反映的时人对二级制还是三级制治政观念的纠结、国民政府顶层设计的系统性缺失与执行不良等问题，投射其行政运行及地方治理体系构建的基本特征与得失。最终，从制度、人、时代的样态与结构，揭示20世纪上半叶管县派出政府制度所具有的政治制度演变史上的合理性和复杂性，得出其弊不是“制弊”，而是“人弊”与“时弊”共致的结论。

绪论
一 主要概念
二 学术史述评
三 研究的框架、内容与方法
四 研究的突破与不足
五 研究的资料
第一章 1925-1931年：几省自创管县派出政府制度
一 广东省的行政委员制(1925.7-1926.11)
二 广西省的行政督察委员制(1927.10-1929.2)
三 湖北省的行政委员制(1928.8-1929.4)
四 江西省的党政委员分会制(1931.6-1931.12)
五 安徽省的首席县长制(1932.4-8)
六 江苏省的行政区监督制(1932.5-1933.3)
七 浙江省的县政督察专员制(1932.5-1932.9)
小结 几省自建管县政府制度的特点
第二章 1932年：两个专员条例的推出
一 殊异的两个专员条例
二 一制两例表层矛盾下的理政观念冲突
三 新政学系是“剿总条例”的设计者
第三章 1933--1935年：两个专员条例的不同命运
一 “剿总条例”影响的扩大
二 “行政院条例”趋于沉寂
第四章 1936年：“两例”归一与近似“实级”行政
一 背景与缘起
二 “3月条例”的公布与遇阻
三 5月行政会议与行政院两组调研
四 10月文件正式单边划一、几近实化专员制度
五 划一后的各省样态
第五章 1937-1938年：一强化一实化两个秘密改革草案的制定与取消
一 专署“更形重要”与专员免兼县长
二 “行政院谈话会三原则”前后的两个秘密草案
第六章 1939-1941年：又一个制后不宣的隐性实化草案
一 “第二期战时行政计划”与“改进专员制度三原则
二 军政部增加专员军事职能与专员制改革搁浅
三 实化“条例草案”与最后一个专员组织法
第七章 1942-1945年：又一个胎死腹中的强化草案
一 改革舆论高涨与蒋介石再发弱化省府之声
二 1942年秋行政院征询各省改进专员制意见
三 1943年4月强化条例草案的草拟
四 强化条例草案的收回
第八章 改与不改：战时演变分析
一 顶层设计系统性缺失：“人谋之不臧”
二 二级制的迷思：“除非我们承认这是恢复三级制”
三 执行不良：“人事不臧”
四 环境不宜：区划与行政体制“变更频繁”
五 角色实绩：“战斗的机构
结语 法弊·人弊·时弊
参考与征引文献
后记