第一章 导论——推开社保之门
本章思维导图
引言—社会保障与生活紧密相连
1999年12月，全国第一张社会保障卡在上海首发，经过20年的发展，截至2019年底，全国社保卡持卡人数超过13亿人，已覆盖超过93%的人口。2009年，党中央首次提出“早日实现社会保障一卡通”。2016年，国家“十三五”规划纲要提出“实施社会保障卡工程，持卡人口覆盖率达到90%”的目标任务。2018年，党中央、国务院进一步提出“推动建立以社会保障卡为载体的‘一卡通’服务管理模式”。
随着信息时代的来临，互联网和大数据将为社保卡插上翅膀，赋予社保卡“网卡”形态。全国社保卡服务平台统一签发电子社保卡，可对接更多的社会服务渠道，使老百姓通过手机就能够享受电子社保卡便利的线上服务体验，快速完成身份认证、信息查询、业务申办、社保缴费、医保结算、移动支付等。截至2020年1月13日，电子社保卡的签发总量超过9600万张，即将突破1亿。
中华人民共和国社会保障卡，简称社保卡（图1-1），和人们的日常生活紧密相关，社保卡服务的日益完善无疑是一个重大利好。这一系列利好的背后是一个细密交织并不断发展完善的社会保障体系。社会保障是什么？社会保障如何维系运行？社会保障又是由何演变而来、将往何处去？了解这些关于社会保障的知识，对于帮助我们理解生活中的社保政策为何调整，社保政策的调整如何影响我们的生活，以及如何充分利用社保体系和社保政策获得帮助和支持等，都有着重要意义。
图1-1 中华人民共和国社会保障卡
通过本章的介绍，大家将对社会保障的基本内涵、类型划分和历史沿革有初步了解，也会明白生活中看病报销、失业补助、工伤赔偿、养老保险等事项都与社会保障息息相关—我们看病住院得到的一定比例的报销费用、用医保卡到社保定点药店买药从个人账户直接刷卡支付；失业期间申领到的补助、工作伤害后拿到的赔偿、老年退休后领到的养老金；以及贫困人口和受灾民众得到的救助、低收入者申领到的公租房、贫困大学生得到的助学金 这些无一不是社会保障的具体体现。
我们生活中的点点滴滴，都与社会保障有着十分密切的关系。社会保障真真切切地影响着我们，为每一位社会成员织就了一张防止坠落的“安全网”，维护着整个社会的平稳发展。
第一节 知识横切面—什么是社会保障
一、知缘由—为什么有社会保障
地震、滑坡、泥石流、海啸、失业、伤残、重病，还有突如其来的新冠病毒 现实生活中存在着各种各样的风险，每个不同的社会发展阶段都伴随着不同的风险。根据现代汉语词典：“风险，是可能发生的危险。”风险大，就是指发生不理想事态的可能性或概率大，并带来很大的物质上和精神上的损失。前工业社会以自然风险为主导、工业社会以人为风险为主导、后工业社会自然风险和人为风险相互叠加，这些风险都对人们的生存发展造成了威胁（表1-1）。
表1-1 不同时期的风险与社会保障
当人们遭遇地震等自然灾害而丧失财产收入，居无定所时，可以申请社会救助，获得款物接济和生活扶助；当人们丧失劳动能力或失去工作岗位，囊中羞涩，生活难以为继时，只要缴纳了规定时长的失业保险费，就可以依规定获得一定数量的失业保险金；除此之外，老年人社会福利、残疾人社会福利、九年义务教育全面贯彻落实、特殊教育机构建立 通过社会保障制度的不断发展和完善，政府和社会机构正在为人们提供越来越多的保障，以确保即使遭遇天灾人祸，人们也能获得基本的生活保障（图1-2）。
图1-2 社会保障的风险规避作用（杨红宇 手绘）
2020年新型冠状病毒肺炎疫情的暴发，既对全国经济社会正常发展带来了极为不利的影响，也给人民群众的生计造成了困难。面对中华人民共和国成立以来传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的重大突发公共卫生事件，社会保障在抗击新冠肺炎的过程当中经受住了前所未有的考验，在应对突发公共卫生事件、维护患者健康、解决患者后顾之忧、维护社会稳定、促进经济发展、稳定就业等各方面都发挥了不可替代的重要作用。
二、明概念—社会保障的内涵是什么
2017年6月下旬，甘肃残疾考生魏祥写给清华大学一份请求，称其“双腿运动功能丧失”“父亲早逝” 望清华大学能提供一间宿舍，让自己和母亲一同前往。6月27日，清华大学回应：已准备好宿舍，住宿费全免，并鼓励考生“人生实苦，但请你足够相信”。
对于魏祥这样特别困难的学生，清华大学给予特事特办，对他的学习生活进行周到安排，希望他入学后能与活跃在各领域的清华学子们一样，在人生旅途除却一身困顿，成就自己的不同凡响。清华大学的作为，为的是践行“绝不让一个勤奋而有才华的学生因为家庭经济困难而辍学”的承诺，事实上，所有贫困学生在清华大学都得到多方面资助，体现了一所顶尖高校对学子的人文情怀。
在替魏祥圆梦清华喝彩、被他们母子深情感动之余，很多人忽略了创造这一奇迹的背后—2012年起实行的面向贫困地区定向招生专项计划。如果没有国家对贫困地区学生的关怀，就不会有魏祥和清华大学的这段佳话。当我们为魏祥的自强不息感动，为母爱的无私伟大落泪，为清华的人文情怀点赞时，也请为我国保障教育公平的努力鼓掌。
社会保障是以政府为责任主体，依据法律规定，通过国民收入再分配，对暂时或永久失去劳动能力及出于各种原因生活出现困难的公民给予物质帮助，保障其基本生活的制度。
我国社会保障体系以社会保险、社会福利、社会救助为主体，加上社会优抚和补充保障（如企业员工福利、互助保障、慈善事业等），构成一个相对完整的社会保障网络。
需要指出的是，中国官方语境下的“社会保障”接近西方国家的“社会福利”。西方国家的社会保障通常包含于社会福利之中（图1-3）。
图1-3 中国和西方国家社会保障内涵的差别
三、谁来管—社会保障的管理机构
我国的社会保障制度由国家统一立法，经全国人民代表大会审批后，由国务院颁布，全国统一执行。中央政府管理社会保障事务的主要管理机构是人力资源和社会保障部、民政部、财政部、国家卫生健康委员会及国家医疗保障局。另外，全国总工会也负责职工疗养、休养和再就业培训；国家税务总局也负责社会保险费征缴。各省、市、县政府设有同样的行政管理机构，承担相应的社会保障职能。
以四川省为例，省级社会保障事务的管理机构如四川省人力资源和社会保障厅、四川省民政厅、四川省财政厅和四川省医疗保障局等。各个厅级机构在各自的职务范围内负责全省社会保障体系建设与管理；负责全省社会保障基金及资金的管理；拟订全省社会保障政策并组织实施，促进全省社会保障资金和物质保障合理流动、有效配置。
四川省内的各个地级市、市辖区和县级社会保障事务的管理机构则设“局”，负责承办上级机关交办的各项社会保障事务，负责当地行政区划内的社会保障事务的组织实施，各项社会保障物资的发放，落实社会救助等具体工作。
市辖区内的各个小区或街道的社会保障事务管理机构设有“服务中心”，乡镇级社会保障事务管理机构设“所”，负责承办上级机关交办的各项社会保障事务，并直接为当地居民提供具体的社会保障服务（图1-4）。
图1-4 社会保障管理机构
四、巧管钱—社会保障基金的来源与使用
社会保障基金指专门为实施社会保障制度而通过各种渠道所建立起来的、法定的、专款专用的经费。社会保障基金是通过国民收入再分配形成的，它是社会保障制度得以存在和发挥作用的物质保障。它主要包括：社会保险基金、社会救助基金、社会福利基金和社会优抚基金（图1-5）。
图1-5 社会保障基金的来源与构成
我们再看一组数据，如表1-2所示。
表1-2 2018年社会保障基金概况
数据来源：《全国社会保障基金理事会社保基金年度报告（2018年度）》
可以看到，数据来源中提到了全国社会保障基金（简称社保基金），这又是怎么回事呢？这部分基金是怎么来的？有什么作用呢？它和我们前面所说的社会保障基金有什么区别和联系呢？具体的内容我们将会在第八章作出详细讲解。
第二节 类型怎么分—社会保障的一般模式分类
“中国经济与社会的关系、政府与市场的关系、政府和社会的关系有别于西方国家，中国的福利体制一定不会是西方福利国家的翻版。”2017年9月16～17日，第十三届社会保障国际论坛在南京开幕，南京大学教授林闽钢认为，中国正在探索社会保障与经济发展相互作用的“良性循环”。中国“良性循环”可持续发展道路将通过经济政策和社会政策的相互依存和相互促进，实现国家福利体制的创新，走向引领和谐的“东方福利模式”。
一、以社会保障资金来源划分
以社会保障资金的来源为标准，社会保障可划分为四种模式（表1-3）。
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