绪论
马政，从本质上说，是一种国家的行政制度，即国家对官用马匹的采办、牧养、训练和使用所实施的管理制度。自秦汉以降，迄于明清，它一直是历代兵制、驿传和财赋制度的重要组成部分。
一、马政与它的性质
马，是人类社会前行的重要拉动力。早先，还有“问国之富，数马以对”的说法，把它当成衡量国家富强与否的标准之一。
在古代，马的用途远比近现代要广泛和重要得多，它不独是当时社会生产与社会生活的主要畜力，同时也是驿传交通和军事战争的重要工具。即以后者而论，在近代战争手段出现之先，即冷兵器时代，战争的胜负在很大程度上取决于战马的多寡与优劣。正如东汉马援所说：“马者甲兵之本，国之大用”；他还深刻揭示了这种“用”的实质，即“安宁则以别尊卑之序，有变则以济远近之难”。至于宋人文彦博说“国之大事在祀与戎，戎事之中马政为重”，明人徐恪谓“兵政莫急于马”，实际上是先秦以来“国之大事，在祀与戎”思想的自然延伸。所以，历代统治者无不特别重视马政。
古之马政，滥觞于周，告罄于清。
“马政”一词，语出《周礼》：“马质掌质马。马量三物，一曰戎马，二曰田马，三曰驽马，皆有物贾。”“校人掌王马之政，辨六马之属，种马一物，戎马一物，齐马一物，道马一物，田马一物，驽马一物”，“天子十有二闲，马六种；邦国六闲，马四种；家四闲，马二种。”在这里，“闲”即马厩。《礼记》又云：仲夏之月，“游牝别群，则絷腾驹，班马政”；季秋之月，“天子乃教于田猎，以习五戎，班马政”。东汉郑玄解释道：“马政，谓养马之政教也。”
另外，《尚书》中“穆王命伯冏为周太仆正”一语，透露出了这样一些信息：穆王为周代的第五位天子，生活的时代为公元前十世纪前后；伯冏是史上*早有名有姓的马政官员，而周代的马政主官谓之“太仆正”。所以，后来的马政主官太仆（寺）卿，又有“冏卿”之称，马政也有“冏政”之谓。
《周礼》上还说：周有六官，即天官冢宰、地官司徒、春官宗伯、夏官司马、秋官司寇和冬官司空。他们属于“卿”一类的内服官员，地位仅次于“公”一级的太师和太保。夏官“司马”，主管军队和军赋，自然也包括军用马匹；而其属下的“马质”和“校人”，大略是分管区分马之品相、价值和教养事务的官员；在内服的低级事务性官员中，还有“趣马”和“仆”这类人员，具体负责周王用马和驾车出行；而“巫马”、“牧师”、“庾人”和“圉师”，则分管治疗、牧厂和放牧。至于“圉师”之下的“圉人”，则纯属服役的牧马人，自然也不在官员的行列了。
成书于战国的《周礼》，所记自然不是周代制度的原貌，可也并非完全是空穴来风。书中还有一些涉及马政的条文，包括养马、牧地、交配、执驹、医疗以及祭祀之类的制度，对考察马政的源头和内含不乏参证价值。
春秋战国，战事频仍，骑兵与战车成了军队的主力，从而也凸显了马的作用；“千乘之国”“万乘之国”，往往也成了国力大小的一个重要标志。各国设官虽不尽相同，可也大略仿效周朝制度。于辅佐诸侯的执政“卿”之下，一般也设立司徒、司马、司寇和司空之类的政务官员。而作为武官的“司马”，和先前一样，还是主管军队、军赋和军马；后来，在“郡”、“县”这些新区，也有负责类似事务的“司马”。总的说来，这时候的官马，大体与周代一样，主要用于王室、战争和祭祀。
至秦汉，中原政权的活动范围比早先更大了。征岭南，击匈奴，入河套，开河西，通西域和守长城，也使马在军事活动和驿传交通中具有广泛的用武之地。所以，秦汉王朝十分重视马政，使之成为国家正式的军事经济制度；马政职官也有所细化，有关养马、用马的管理规定更为具体，成为中国古代马政第一个大发展时期。
在“三公九卿”中，“太仆”是负责全国马政的主官。《汉书》上说：“太仆，秦官，掌舆马，有两丞。属官有大厩、未央、家马三令，各五丞一尉。又车府、路軨、骑马、骏马四令丞；又龙马、闲驹、橐泉、騊駼、承华五监长丞；又边郡六牧师苑令各三丞；又牧橐、昆蹄令丞皆属焉。中太仆掌皇太后舆马，不常置也。”不过，清人蔡方炳考辨说：“以太仆而专命司马者，始于汉代，非周官本职也。”
综合秦汉文献，官马牧养可分两大类：一是宫廷马厩，包括大厩、中厩、小厩、宫厩、章厩、左厩和右厩；二是地方马厩，主要集中在塞北和西北，清人钱大昭考论说：“汉制，边郡牧师苑，官有六郡，谓陇西、天水、安定、北地、上郡、西河也。”另外，关东也设置有马政官署，出现了像济南马丞、代郡马丞、睢陵马丞、上虞马丞、陕县马丞、傿陵马丞、鄚县马丞、赣揄马丞、圜阳马丞、虢县马丞、下密马丞、原都马丞、洽平马丞、汾阴马丞之类的马政官员。
魏晋南北朝之马政，大致沿袭了汉代体制，而实效则远不及汉代了。隋朝伊始，太仆寺设官与职司略有变化。《隋书》上说：“太仆卿，位视黄门侍郎，统领南马牧、左右牧、龙厩、内外厩丞。又有弘训太仆，亦置属官。”又云：“太仆寺，掌诸车辇、马牛、畜产之属，统骅骝、左右龙、左右牝、驼牛、司羊、乘黄、车府等署令、丞。骅骝署，又有奉承直长二人。左龙署，有左龙局。右龙署，有右龙局。左牝署，有左牝局。右牝署，有右牝局。驼牛署，有典驼、特牛、牸牛三局。司羊署，有特羊、牸羊局。诸局并有都尉，寺又领司讼、典腊、出入等三局丞。”可见，太仆寺实际上是负责全国畜牧的衙门，自然也包括对官用马匹的放养和管理。另外，又设陇右牧总监，下有二十四个军马牧厂。后来，隋炀帝仿西周之制，改骅骝署入尚乘局，下设飞黄、吉良、龙媒、驹赊、驹驮和天苑六闲，每闲又分左右，合计十二闲，即十二处皇家马厩，以附会“天子十有二闲”之意。
至唐代，虽承隋制，可马政也发展到了一个新阶段。欧阳修总结道：“马者，兵之用也；监牧，所以蕃马也，其制起于近世。”这里所谓的“近世”，实际上正是唐代。具体说来，太仆寺、驾部和尚乘局，是中央马政机构，分别管理全国的畜牧业、舆辇车乘、驿传交通以及天子乘御。于地方，则有隶属于太仆寺上、中、下等牧监；另外，中晚唐的不少藩镇，还有自设的大小牧监。马政的兴衰，从一个重要的侧面反映了唐代社会的强弱。至于五代，虽还大多沿袭唐朝的做法，而实际效果毕竟难以望其项背了。
而宋代马政，又为之一变。早先，由左右飞龙院、天厩坊、左右骐骥院负责马政；尔后，太仆寺、群牧司和茶马司成为主要的马政机构。不过，比之汉唐，因国土萎缩、宜马区域狭小而马政情势走低，南渡以后则更不景气。在与长于游牧的契丹、党项、女真和蒙古族的军事对抗中，北宋与南宋每每落于下风，原因虽说是多方面的，而马政情形不理想，也是一个重要因素。
辽、夏、金、元四代，在马背上立国，十分重视马匹的牧养与管理；至于一般民众，又习惯于逐水草而居。因而，这些马背民族的王朝马政，很不同于汉唐宋这样的中原国家。在它们当中，元代马政具有一定的代表性。史书上说：“国朝肇基朔方，地大以远，橐驼马牛羊莫可以限量而数计。今则牧马之地，东越躭罗，北逾火里秃麻，西至甘肃，南暨云南，凡十有四所 在朝置太仆寺，典御马及供宗庙、影堂、山陵祭祀，与玉食之挏乳。马之在民间者，有抽分之制，数及百者取一，及三十者亦取一 或遇征伐及边圉乏马，则和市拘括，以应仓卒之用。”入主中原后，元朝统治者主要通过“和买”、“拘括”和“牧养”方式采办官用马匹。而“和买”“拘括”之类手段，实则是对民众的一种变相掠夺，从而也激化了民族与社会矛盾。
明代马政，既兼用了唐宋成制，又有所变通发展，以至于更加完备缜密。用弘治朝大学士丘濬的话来说：“按古今马政，汉人牧于民而用于官，唐人牧于官而给于民；至宋朝，始则牧之在官，后则畜之民，又其后则市之于戎狄。惟我朝则兼用前代之制，在内则散之于民，即宋人户马之令也；在边地则牧之于官，即唐人监牧之制也；而于川陕又有茶马之设，岂非宋人之市于夷者乎？”《明史》上这样解释道：“明制，马之属内厩者曰御马监，中官掌之，牧于大坝，盖仿《周礼》十有二闲意。牧于官者，为太仆寺、行太仆寺、苑马寺及各军卫，即唐四十八监意。牧于民者，南则直隶应天等府，北则直隶及山东、河南等府，即宋保马意 官牧给边镇，民牧给京军，皆有孳生驹 边卫、营堡、府州县军民壮骑操马，则掌于行寺卿。边用不足，又以茶易于番，以货市于边 此其大凡也。”大略说来，按其牧养形式，一般可分为官牧、民牧和京府寄牧；对官牧、民牧和寄牧马，自有不同的管理办法，早先的效果应该说也不错。不过，《明史》上又说：“盖明自宣德以后，祖制渐废，军旅特甚，而马政其一云。”
明代马政，既有官府经营的监苑官牧，又有南北两畿、鲁豫编户养马的民牧。而后者比之北宋保马法，让民户深感负担更为沉重，丘濬即云：“编户养马之害，甚于熙宁保马之法。”入清，即对这种不得人心的做法进行了调整。先是，顺治元年（1644），改为额征马价钱粮；而后，康熙二年（1663），又将马价钱粮编入条银征收。这样一来，直隶、江南、河南和山东四省的汉人，只需缴纳赋税即可，这在很大程度上缓解了民养官马之苦。
对周秦至明代马政，蔡方炳总结道：“历考古今马政之变，其官民通牧者，周也；其于民而用于官者，汉也；牧于官而给于民者，唐也；其始则牧之在官，后则畜之于民，而又市之于边境者，宋也；其内地散之于民，在边地则牧之于军，而专易之于西番者，明也。其得失利病，有不难历数而见焉。”蔡氏之说，未必真切，不过也大略可取，足备有关研究者体悟参考。
清代马政之于明代，也是既有承袭又有变通。从所及内容来看，主要包括上驷院职司及牧厂、太仆寺职司及牧厂、八旗马政与绿营马政、除官牧外官马之来源途径四个方面。
上驷院的前身，是御马监，具体的职司，一是管理、供养宫内马匹；二是负责骑试、挑选御马，以供帝后、嫔妃和皇子之用；三是主管治疗皇家马驼疾病；四是经营大凌河和察哈尔的商都、达布逊诺尔、达里冈爱牧厂。太仆寺与上驷院一样，同属中央马政机构，专司左右两翼牧厂事务。八旗、绿营马政，是对军队战马的管理。而清代官用马匹的来源，除官牧外，主要是贡马、租马、捐输马、绢马贸易和茶马互市。贡马者，大略是蒙古王公、台吉、四川土司、甘肃唐古特七族以及青海和凉州番族的少数民族上层分子；租马者，主要是针对新疆的少数民族；捐输马者，则主要来自蒙古各旗王公、台吉；绢马贸易者，则主要来源于准噶尔部和哈萨克人；至于茶马互市，它先是沿袭了明代的做法，又渐次于雍正、乾隆朝终结。至中晚清，在西方列强“船坚炮利”的打击下，对马政经营的兴趣锐减以至于它几乎一蹶不振。
二、西北马政的源与流
西北广袤无垠，宜牧区域辽阔。所以，由马政产生伊始，直至晚清、民国，西北马政在中国马政史上一直占有十分突出的地位。
周、秦京师偏西，又重王室和军队马政。不难理解，关中和陇右是其马政的重心所在。即以秦而论，它的崛起也与养马有关。司马迁追述说：秦先祖非子“居犬丘，好马及畜，善养息之。犬丘人言之周孝王，孝王召使主马于羌渭之间，马大蕃息 于是，孝王曰：‘昔伯翳为舜主畜，畜多息，故有土，赐姓嬴。今其后世仍为朕息马，朕封其土为附庸。’”犬丘，即今陕西兴平。郑玄《毛诗 秦谱》云：“周孝王使其末孙非子，养马于汧渭之间。”汧即汧水，是渭水的一大支流。非子因养马而受封侯，也成了秦人立国的开端。秦霸西戎后，兵马日多，国势日盛。至战国，张仪游说韩王称：“秦马之良，戎兵之众，探前趹后，蹄间三寻者，不可称数也”；与后之秦始皇兵马俑坑，俱已表明立足于关中、陇右的秦人马政之恢宏气象。
西汉承秦，也立足于关中、陇右。击匈奴，开河西和通西域，刺激了统治者关注马政的热情。而牧师苑之设，则表明西北已成为马政的重心所在。东汉应劭说：“牧师诸苑，三十六所，分置西北边，养马三十万头。”司马彪又云：“又有牧师苑，皆令官主养马，分在河西六郡界中。”而河西六郡，按钱大昭的说法，即陇西、天水、安定、北地、上郡、西河。陇西郡，治狄道（今甘肃临洮）；天水
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