**章 导论
经过数代人的努力，我国已经建成了世界上*大的住房保障系统。我国住房保障工作所取得的历史性成就，体现为保障性住房建设稳步推进、保障体系持续完善、保障质量不断增强，为实现“全体人民住有所居”的目标做出了重大的贡献。目前，我国已经有约2亿名住房困难群众通过住房保障系统改善了居住条件，圆了安居梦。
我国在住房保障方面所取得的成就，离不开一系列保障性住房政策的支持。保障性住房政策的根本目的，就是保障住房困难群体的住房权。住房权是人的基本权利，是每个人过上有尊严的生活和拥有人身自由的自然延伸。公民的住房权不仅包括具有基本物质设施的居住空间，还包括基于居住空间的人格尊严、人身安全、家庭尊严、隐私保护、免受歧视和侵扰等权利（金俭和梁鸿飞，2020）。住房保障是住房权的基石。根据联合国人居署，尊重、保护和履行公民的住房权是一个国家的应尽义务（朱福惠和李燕，2009）。保障公民住房权，一个途径就是通过积极的政策干预和改善民生的理念（王晓，2010）。在不同的历史阶段，各个国家都出台了各种保障性住房政策，以更好地保障公民的住房权。
一个国家的保障性住房政策不是一成不变的。保障性住房政策的选择，与一个国家在各个阶段的历史环境、治理理念和经济发展条件都紧密相关。这些要素会决定政策制定者的核心价值观，形成特定的政策范式。每个阶段的住房政策范式都是为了解决特定阶段面临的问题和危机。问题和危机会打破原有的平衡，于是，政策范式的价值导向、权力模式、决策主体、实践标准等要素会出现变化，这些变化进而引发新一轮的住房政策范式转型。
自我国20世纪90年代开启住房保障政策以来，住房政策范式经历了多次转型。在不同的发展阶段，市场与政府干预之间的平衡不断被打破，新问题和危机不断涌现，又不断地寻求解决方案。我国的保障性住房政策范式在演变过程中，越来越回到政策的初心，即让更多的人拥有居住权，让政策更具效率性和公平性。近年来，我国的保障性住房政策制定越来越强调科学性，并吸引了社会各界的关注和参与，这是推动我国住房保障工作的重要因素。
住房政策的设计和实施总是在一个动态的世界里展开（Malpass and Murie，1999）。也就是说，住房问题一直是变化的，需要不断地寻找合适的政策解决方案。在我国的不同历史阶段，国家出台了不同的保障性住房政策，设立了不同的保障性住房项目，这些都是致力于解决当时面临的实际问题。
我国的住房保障体系随着住房制度改革和住房市场化而产生和推进。在启动住房市场化改革之前，我国实行的是社会主义福利住房制度，城市住房保障的责任主要由职工所在的单位承担。1995年，我国推出了安居工程项目，这是我国改革开放之后*早启动的保障性住房项目。1998年，我国对城镇住房制度进行全面改革，提出停止住房实物分配，推进住房商品化、社会化。伴随着这次改革，国家开启了大规模的“经济适用房”、面向*低收入家庭的“廉租房”和支持住房消费的“住房公积金”制度，为推进住房制度改革、拉动住房消费、改善住房供应结构发挥了重要作用。到了2007年，《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》印发，提出加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系。党的十八大以来，这项重大民生举措快步推进，坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度。为了落实新时代住房制度，国家出台了一系列财政补助、土地优先供应、信贷扶持、税费减免等的支持政策，大力发展保障性安居工程，包括公租房、限价房、人才房、共有产权住房、蓝领公寓等，不断丰富住房保障类型和供应渠道。到2019年，全国已累计开工建设各类保障性住房和棚改安置房7800多万套，有3800万名困难群众住进了公租房，约有2200多万名困难群众获得了住房补贴，为提升城市人居环境、缓解贫富差距和促进社会和谐发挥了重要作用。目前，国家以发展保障性租赁住房为重点，进一步完善住房保障体系。面对新市民、青年人“买不起房、租不好房”成为现实困难的局面，国务院办公厅出台了《关于加快发展保障性租赁住房的意见》，提出多项措施解决人口净流入的重点城市（主要是大城市）的新市民和青年人的住房问题。
当前，我国已经构筑了分层次的、立体式保障性住房体系。对于低收入家庭，实现了应保尽保；对于中等偏下收入家庭，在合理轮候期内予以保障；对环卫工人、公交司机和重点产业困难职工实施重点保障；对符合条件的新就业无房职工、外来务工人员等其他新市民，持续加大租赁性住房的保障力度。在“房住不炒”原则的指引下，我国政府把“解决好大城市住房突出问题”作为当前要抓的任务之一。国家对促进住房消费健康发展、加大保障性住房供给、统筹住房治理体系建设等方面也提出了新的要求。
过去几十年，我国实施了很多保障性住房政策。一项公共政策实施后，究竟产生了哪些影响，这些影响的程度如何，需要进行科学的分析（刘洪玉，2021）。一些政策的效果在短期内很明显，而有些政策的影响要在长时间内才能显示出来。例如，有些政策实现了正面的经济效果，但是可能带来负面的社会效果。所以，保障性住房政策的评估对于完善后续政策非常重要。保障性住房政策的评估，是指政策研究者和实践者依据一定的评估标准和程序，对政策设计、政策执行和政策效果进行全面的评价和判断。虽然我国在保障性住房领域取得了很大成就，但对这些政策的系统评估还比较缺乏，由此限制了对已有政策的进一步完善。
保障性住房政策的制定和实施是一个系统性工程。从微观角度上讲，保障性住房面对的是住房困难群体*直接、*现实的利益问题。因为保障性住房制度关乎个体的居住权，它是维护社会公正、增进人民福祉的基本制度，也是实现人民群众共享改革发展成果的重要制度。从宏观上讲，保障性住房问题也是推动经济社会高质量发展的重要载体。我国城镇化已从高速发展阶段进入高质量发展阶段，住房发展已从总量短缺转变为结构性供给不足，保障性住房也要向内涵提质转型。此外，保障性住房也有助于全社会的可持续发展。按照联合国《2030年可持续发展议程》，保障性住房可以达成其中的“良好健康与福祉”、“减少不平等”和“和平与正义”等可持续发展目标。
在当前和未来，我国住房保障政策的设计和实施还要应对一些挑战。例如，目前的保障性住房政策体系还有待进一步完善。对于一些人口净流入量大的城市，保障性租赁住房的供应还需要加大。居民入住之后，保障性住房社区的现代化治理体系和治理能力需要进一步提升和完善。此外，我国还需要加快推动住房保障方面的立法进度，通过法律来明确住房保障顶层设计和基本制度框架，落实政府在住房保障方面的责任，为规范保障房准入、退出和维护等方面提供法律依据。保障性住房领域也呼唤更多的政策创新，如合理确定各类保障性住房的发展目标，拓宽供给渠道，推进需求侧的供给，满足居民的多样化要求。在满足住房保障需求的基础上，政府还需要制定相关的策略来开展保障性住房存量资产的有效管理。
在政策实践中，我国的中央政府和地方政府各有分工。一般来说，中央政府对保障性住房政策进行主导设计，并且依靠中央权威强力推行。与此同时，有些决策权也下放到地方政府，并由地方政府具体执行。所以，地方政府具有双重属性，它既是中央政策的执行者，也是作为辖区事务管理主体的政策制定者。在很多情况下，地方政府把中央的保障性住房安排视为政治任务，所以会尽力安排土地和资金来完成这些任务。但是，地方政府也有调整政策的灵活性，有时也会制定一些有利于地方利益的政策。在我国住房领域实施“因城施策”的方案以来，地方的保障性住房政策体系越来越丰富。除了政府的作用，在保障性住房工作中也需要进一步发挥市场机制和非公共部门的作用，鼓励更多的企业和非营利机构参与保障性住房的供应和管理。
保障性住房是社会福利的一种，但是，如果没有体面的居住条件，其他类型的社会福利政策也很难真正落实（汪建强，2011）。根据这项社会福利的覆盖范围，可以分为救济型住房保障制度和福利型住房保障模式。我国正在从救济型向福利型进行政策转型。为了进一步把保障性住房福利惠及更多的群体，住房保障应该纳入公共服务职能。通过明确中央政府和地方政府的住房保障事权，建立完善的保障性住房政策体系，使发展成果更公平地惠及全体人民，提升人民的幸福感和社会的公平感。
住房问题既是民生问题，也是发展问题，关系着千家万户的基本生活质量，关系着城市的高质量发展全局，关系着社会的和谐稳定。对于保障性住房的范式选择，需要与时俱进。在这个背景下，对政策范式转型的分析和对政策效果的评估，就显得特别重要，本书希望在这方面做些工作。我国不断完善的住房保障政策体系为住房保障工作顺利推进提供了有力支撑。未来的政策体系依然要坚持以人民为中心的发展思想，做好住房保障工作，共建、共治、共享美好家园。作为一项民生工程、民心工程，住房保障工作没有终点，只有连续不断的新起点。中国作为社会主义国家，在保障性住房领域面临的问题有其特色，也需要自己的解决方案。对于学术界来讲，迫切需要构建具有中国特色的住房保障理论体系和政策体系。探索保障性住房政策设计的“中国模式”，将丰富世界住房保障政策理论和实践方案，努力实现“全体人民住有所居”的目标。
第二章 保障性住房的理论逻辑与政策类型
**节 保障性住房：一项有关权利的世界性议题
保障性住房是全球各国共同关注的一项世界性议题。早在1948年，联合国《世界人权宣言》就提出，人人有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务。1981年4月，在英国伦敦召开的“城市住宅问题国际研讨会”通过了《住宅人权宣言》，重申了享有良好环境、适宜于人类的住所是所有居民的基本人权。1996年6月，在土耳其伊斯坦布尔召开的联合国人类住区会议上发布的《伊斯坦布尔人居宣言》再次强调，“保证人人享有适当住房和使人类住区更安全、更健康、更舒适、更公平、更持久，也更具效率”是世界各国对住房发展的持久追求。
适宜的居住条件是人们开展各项活动的基础，也是影响社会进步的重要因素。因此，在现代社会中，住房作为人的基本权利被社会珍视（朱亚鹏，2010）。简单地讲，住房权是指每个公民有获得维持其本人及家庭成员生存、生活必需的住房的权利（金俭和梁鸿飞，2020）。1814年颁布的《荷兰宪法》较早地对公民住房权进行了界定，要求政府“关心国家居住条件，保护和改善环境”（金俭和梁鸿飞，2020）。其后，越来越多国家的宪法或其他法律规定了公民的住房权。只有政府加大住房保障的力度，帮助中低收入群体获得体面的居住场所，才可以真正实现每个人的居住权。住房保障的目的之一是促进社会公平和正义。公平正义是现代社会制度创新的依据，是协调各个群体关系的准则，也是社会凝聚力、向心力和感召力的源泉（虞晓芬等，2018）。根据罗尔斯（2009）在《正义论》中提出的公平正义的原则，在信息不对称、竞争不充分的条件下，机会的不平等导致收入分配不公，将会形成社会弱势群体。不同能力、收入的人都获得相应的住房权，才能真正地缓解社会不公平。
保障性住房政策是政府或社会机构采用一系列直接或间接措施，以帮助住房困难家庭获得支付得起的、宜居的居住条件。“保障”的含义为保护防卫，常与政府帮扶弱势群体的行为相联系（汤林弟，2012）。各国政府向社会提供保障性住房，这也是由住房本身的特征所决定的。住房具有消费品和投资品的双重属性。从消费者角度来讲，保障性住房属于私人消费品。住房也是每个家庭和个体的生活必需品。正如联合国相关宣言所强调的，居住需求是人类的基本需求，居住权是基本人权的组成部分，居住条件也是人的基本生产条件的重要组成部分。从社会角度看，保障性住房具有公共消费品的属性，它是一种区别于纯公共品的“准公共品”（倪红日，2011）。于是，保障性住房政策成为各国社会政策的重要组成部分。
住房问题发端于资本主义早期阶段。恩格斯在其《英
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