第1章美国应急管理体系与实践及启示
1.1美国应急管理体制
1.1.1总体情况
从20世纪30年代开始，美国应急管理职权分布在不同部门，到20世纪60年代末70年代初，应急管理指挥分散严重。因此，1979年4月，美国成立了联邦应急管理局（Federal Emergency Management Agency，FEMA）①，这既是一个直接向总统报告的专门负责灾害救援的应急管理机构，又是一个突发公共事件应急管理协调的决策机构。2003年3月，FEMA连同其他22个联邦机构一起并人2002年成立的国土安全部（Department of Homeland Security，DHS），成为DHS4个主要分支机构之一，但其仍是一个可直接向总统报告、专门负责重特大灾害应急管理的联邦政府机构，由美国总统任命主要负责人。2021年，FEMA在全国范围内雇用了超过2万名的工作人员，在重大灾害发生时工作人员达到了5万名以上②。其主要职责包括：在国家遭受攻击时协调应急工作；在国家安全遭受威胁的紧急时期保障政府功能的连续性和协调资源调动工作；在规划、预防、减轻、响应和恢复行动的各阶段对州和地方政府给予支持；在总统宣布的灾害和紧急事件中协调联邦机构的援助；促进有关灾害破坏效应研究成果的实际应用；和平时期出现放射性污染事件时的应急民防协调工作；提供培训、教育与实习机会，加强联邦、州与地方应急官员的职业训练；减轻国家遭受火灾的损失；负责执行地震减灾计划；实施有关灾害天气应急和家庭安全的社会公众教育计划等。
除设在华盛顿特区的总部外，FEMA还将全国划分为10个应急区，分设10个区域办公室，各区域办公室负责根据本区域灾害特点组织协调相关应急事务。
日常工作主要是与相关州政府合作，协助各州按照FEMA的相关技术，建立事故现场指挥体系、制定应急预案、储备应急物资、制定洪水保险政策、进行应急培训等。在发生重大事故时，该办公室在FEMA与州之间发挥联络渠道的作用，同时派官员到现场勘察。在事故处理后，对事故进行跟踪调查并审查经费使用情况。FEMA的每个区域办公室都设立了区域应急响应协调中心。
FEMA设有应急行动中心，常年24小时不间断运转，监控可能或正在发生中的突发紧急事件，支持区域和现场部门的工作。当应对突发事件时，该中心可将多个联邦机构的工作人员聚集起来，处理紧迫威胁和危害，为指挥现场人员和其他应急行动中心提供协调支持和政策指导。该中心可提供全面的应急管理协调方案、组织应急响应预案的实施、调动国家*力量收集突发事件的信息、利用其绘制的应急响应通用态势图传递突发事件信息。非营利组织代表可参与该中心的工作，以加强这些组织与联邦政府之间的信息交流与合作。当现场尚未建立事件指挥部时，可由应急行动中心指挥战术行动。
FEMA还管理一个专门的国家应急训练中心（National Emergency Training Center，NETC），设在马里兰州，下设国家消防学院和应急管理学院。
美国已基本建立起一个比较完善的应急管理组织体系，形成了联邦、州、县、市、社区五个层次的应急管理与响应机构。当地方政府的应急能力和资源不足时，州一级政府会向地方政府提供支持。当州一级政府的应急能力和资源不足时，由联邦政府提供支持。一旦发生重特大灾害，绝大部分联邦救援经费将由FEMA负责管理的“总统灾害救助基金”提供。美国把应急管理的活动贯穿到四个基本领域，即预防、准备、反应和恢复。预防和准备是灾难发生之前的行为，反应是灾难发生过程中的行为，而恢复则是灾难发生之后的行为。预防阶段在于预防和减少灾难的损失，如在设计建筑物时要考虑恐怖分子发动袭击等因素；准备阶段在于设计反应阶段的应急方案，以更有效地提升应急反应能力，其中包括对应急人员和公众的训练计划，报警系统、通信系统的启用计划；反应阶段是应对灾难采取的行动，包括撤离疏散群众、构筑沙袋和其他设施、保证应急食品和水源的安全、提供应急医疗服务、搜索救援、灭火、防止产生掠夺现象并维护公共秩序；恢复阶段是善后处理，包括提供临时住所、恢复电力供应、拨付小额商业贷款、清理废墟等。
1.1.2分类管理
FEMA是美国联邦层面的灾害应对和应急管理职能部门，承担全灾种和灾害管理全流程（防灾减灾、应急救灾和灾后恢复重建）的政策制定、联邦救灾资源管理与分配等职能。
FEMA在20世纪90年代已经完成了对自然灾害多灾种管理的整合。虽然当时FEMA也参与了恐怖事件的应对工作，但是始终拒绝协调和领导恐怖事件的准备与应对工作。“9 11”事件之后，美国国土安全和应急管理机构在改革过程中，希望将新组建的DHS建成放大版的FEMA，复制FEMA过去的成功之处。但是在机构内部整合的过程中，以FEMA员工为代表的应急管理专业人士和以执法为主的其他部门人士很难实现融合，同时大量的经费和资源投人反恐中。在这种情况下，一些FEMA的资深员工纷纷退出FEMA。*终，DHS没有实现良好的组织整合，“卡特里娜”飓风恰好在新旧部门转型的过程中袭击了墨西哥湾地区，DHS及FEMA的表现使它们遭受大量批评。即使在重组的DHS中纳人了反恐职能，美国也没有完全实现全灾种管理。《全国响应框架》（National Response Framework，NRF）中虽然明确了DHS及FEMA在灾害管理和反恐中的领导者和协调者角色，但是DHS和FEMA的全风险要素管理工作依然没有涵盖突发公共卫生事件、群体性事件等。
在全国突发事件应急反应体系中，应急救援队伍的中坚力量是消防、警察和医疗部门。参与救援的部门还包括交通、通信、技术工程、森林、红十字会、卫生、环境、农业、国防等部门。在应对突发事件过程中，美国各级政府之间、同级政府之间、政府部门与部门之间及政府与军队之间建立了一种分工协作、相互配合的工作机制，并通过信息网络系统实现信息共享与业务协调。警察局经常与社区和相关部门沟通，划分互助区，实现协同配合。在突发事件情况下，可以根据协议主动响应，减少沟通环节和协调成本。当突发事件发生后，应急行动的指挥权属于当地政府。在地方政府提出援助请求时，上级政府才调用相应资源予以援助。
美国在处置突发事件中积累了丰富的经验，一旦发生天灾人祸，可以迅速采取规范化模式高效处理。例如，2003年美国东北部和中西部一些地区发生了历史上*大规模的停电事故，数千万人的工作、生活受到影响，电脑系统失灵，通信中断，许多人被困在高楼、电梯、地铁里，人们无法进人家门。事故发生后仅几分钟，美国联邦政府一级应急机制就马上投人运转，白宫、DHS、联邦调查局和五角大楼等相关机构很快进人应急状态。DHS在45分钟内确定事故并非由恐怖袭击造成，并很快通过各种渠道向社会发布消息，起到了安抚人心的作用。
联邦政府有相应的法案和制度，对各部门的职责和遇到紧急情况如何应对都有明确的要求和操作模式，所以一旦遇到紧急情况就能做到心中有数，忙而不乱。各大城市的应急体系都有很完善的预警系统、科学周密的应急预案。应急预案力求全面和规范，并明确规定了不同部门在不同事件中的职责，这样就为妥善处置突发事件赢得了时间。同时，各级政府对照预案加强日常演练，除对警察、消防等职能部门进行演练外，还定期组织志愿者进行相关知识和技能的培训，并开展模拟演练。各地做到每年进行一次有针对性的演练。
为满足处置紧急突发事件的必备物资需求，美国在全国各地都建立了应急物资储备仓库，主要储备发电机、防水油布、帐篷、瓶装水、床等物资，以应对突发事件发生时的第一需要。发生灾害时，应急办公室迅速对灾害情况及物资需求做出评估，及时提供物资救助。根据相关法规，应急物资由专人负责，储存在固定地点，一旦接到指令，需要在12小时内分发到指定地点。同时，政府利用商业运作模式进行应急管理，由生产或经营厂家管理和维持，需要时以电子订单通知固定或不固定的厂家，一般要求厂家在24小时或36小时内送达指定地点。为保证储备物资有效性，要求各地定期核销，及时更新应急物资，联邦政府则负责拨付应急物资所需资金。一般而言，在发生自然灾害、技术事故、恐怖袭击等各类重大突发事件后，一律由各级政府的应急管理部门统一调度指挥。
1.1.3分级负责
2004年，美国发布了《国家突发事件管理系统XNational Incident Management System，NIMS）①，它是美国应急管理体系建设的落脚点和工作抓手。NIMS以应急准备和应急响应框架为重要基础，规定了一系列标准化的框架结构，适用于全国各级政府的应急管理，促进不同管辖人和不同专业领域之间的整合与衔接，共同应对突发事件。
NIMS根据事件复杂性，如影响范围和严重程度等，将突发事件分为五级，第五级为*轻微的事件，第一级为*严重的事件。不同级别的突发事件，由相应级别的政府机构指挥处置（图1.1）（黎伟和蔡冠华，2013）。突发事件发生后，一般由“911”电话接警，地方政府启动预案，调动地方资源实施应急救援；如果需要州救助，则通过本地应急协调中心请求动用州应急资源进行援助；如果灾害程度超过州救援能力，则通过区域响应协调中心协调应急资源，直至请求总统宣布由联邦政府部门实施援助。
NIMS包括应急准备、信息通信管理、资源管理、指挥管理、日常管理维护等5个部分，其中指挥管理部分又包含突发事件指挥系统（incident command system，ICS）、多部门协调系统（multi-agency coordination system，MACS）和公共信息系统（public information system，PIS）3个系统。ICS是一个管理系统，将设施、装备、人员、程序和通信集成到一个通用框架内，对突发事件实施有效统一指挥和行动管理。从组织结构上，ICS采用“1+3+4”的模式，设一名指挥官，并将指挥组织划分为指挥成员和参谋成员。指挥成员的任务是协助指挥官，主要包括3个职位，即新闻官（public information officer，PIO）、安全官（safetyofficer，SO）、联络官（liaisonofficer，LNO）。参谋成员负责应急过程涉及的功能职责，主要由4个部门组成：行动组（operations）、计划组（plans）、后勤组（logistics）和财务与行政组（finance）（图1.2）（马奔等，2010）。ICS的重要机制是联合指挥与协调，当突发事件涉及多个部门或多个辖区时，为更好地协调应急资源和行动，指挥体系各个组织可由多个政府机构人员组成，可由多个部门人员联合指挥。这种联合指挥的方式大大促进了应急指挥的协调性和资源配置的统筹性。
各级应急管理办公室下设24小时值守中心和应急运行中心（emergency operation center，EOC），具体负责日常运行和应急工作，牵头负责紧急事件的指挥及救援力量和应急资源的调度。在发生重大突发事件需要多个部门协同应对时，各部门派代表在应急指挥厅内进行资源调度指挥，EOC的人员进行相关协调工作。
ICS是一个主要面向现场应急的应急指挥体系，指挥员负责组织应急活动，但并不负责政策层面和全局性重大策略的制定。比如，在州一级，指挥员上层还有EOC和政策层（州长及高级幕僚）。换句话说，指挥员及向下的指挥体系部分偏重应急的前方工作，须向后方的EOC报告有关情况和现场信息；EOC对应ICS的组织结构设置相应的工作人员，在应急组织上形成与现场的映射关系，提供各类协调和资源支持，并将重要事项提请政策层决策。无论是EOC还是指挥员都必须遵循政策层的原则目标，并形成执行方案、具体实施。
联邦政府指定DHS作为人为和自然灾害及紧急事件的核心机构。同时，FEMA虽已并人DHS，但仍可作为直接向总统报告、专门负责重特大灾害应急的联邦政府机构而存在，职能得到进一步加强，局长继续由总统任命。
（1）FEMA有“
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