第1章城乡关系转型背景下村镇体系规划的问题
1.1我国城乡关系演化的历史过程
城乡关系是广泛存在于城市与乡村之间，两者之间相互依存、相互制约、相互促进、相互影响的联系（刘豪兴，2010）。我国城乡关系具有*特的历史阶段特征，从中华人民共和国成立初期“以重工业为中心”到十九大以后“农业农村优先发展”，我国城乡关系逐渐由二元的“城乡对立”向一元的“城乡融合”转变。系统梳理城乡关系演化的历程不仅可以描绘我国城乡建设的大体脉络，探寻我国城乡发展的规律，还可以通过比对过去和现在，帮助深刻理解城乡融合发展的历史渊源和内在原因，让人们在处理城乡关系相关命题时可以有更全面的认识。镇村体系是县域范围内由城镇、乡村共同组成的有机联系整体，与城乡关系密切相关，县域镇村体系的研究不能就乡村论乡村，而需要“跳出乡村”，从更大的城乡关系、区域环境来统筹协调（杨贵庆，2019）。因此，在研究镇村体系的相关内容前，有必要对我国城乡关系的发展历程建立一个正确的认识，作为研究的逻辑起点和基础（王玉虎和张娟，2018），在此基础之上再将镇村体系放在大的城乡关系背景之中，去探讨其发展的总体趋势与方向。
目前关于我国城乡关系历程划分的研究较多，研究方法多以定性为主，主要从政策解读（陈宏胜等，2016）、要素分析（杜国明和刘美，2021）、地方实践回顾（张秋仪等，2021）等视角将我国城乡关系的演变历程分为不同阶段。研究结论尚未达成一致，如有学者将我国城乡关系划分为“强制性以乡促城”“市场化以乡促城”“以城带乡”3个阶段（赵群毅，2009），也有学者将其划分为“城乡分化”“城乡对立”“城乡融合”“城乡一体”4个阶段（杜国明和刘美，2021），还有学者将其划分为“城乡初始”“城乡起飞”“城乡不平衡发展”“城乡统筹发展”“城乡一体化发展”5个阶段（赵民等，2016）。可以看出，我国城乡关系历程与演变特征尚有待从多维度、多视角开展系统性研究，以便得到更为全面、科学的结论，形成城乡关系发展的共识。
1.1.1城乡关系演化分析框架
我国历史发展经历了剧烈的社会变革，城乡关系的形成受宏观政策环境和城乡要素配置的双重影响。20世纪50年代中国逐步建立起计划经济体制，政府期待在城乡发展中起到决定性作用。1978年改革开放推动我国市场经济体制建立，国际资本、民间资本等市场要素参与到城乡建设之中，但政府仍然起主导作用（陈宏胜等，2016）。可以看出，政府在城乡发展中扮演着重要“组织者”的角色，而市场则扮演着重要“调节者”的作用，因此“国家政策”与“城乡要素”是解读城乡关系非常重要的两把钥匙。其中，“国家政策”是政府部门在不同时期针对当前城乡发展面临的主要任务和问题，提出的宏观调控手段，对城乡人口转化、城乡规模控制、城乡产业转型有着极其重要的影响。而“城乡要素”则是市场依据政策确定的方向和目标，驱动人口、资本、技术等在城乡之间进行配置的结果。基于此，本书构建“政策变迁-要素流动”双重视角下的城乡关系分析框架（图1-1），以宏观政策变迁的历史视角为主线，以城乡要素配置的变化过程为辅线，通过双线互动的形式来探讨城乡关系的变化。
1.1.2我国城乡政策的演化特征
政策变迁方面，本研究以全国代表大会报告、中央一号文件等政策文件为基础，增加其他人口、土地、税收、城镇化、乡村振兴、城乡融合等专项文件进行补充。通过对上述城乡政策文件的解读与回顾，重新审视中华人民共和国成立以来城乡关系的演变历程。
从全国代表大会报告来看，其城乡发展的政策导向基本与“五年计划”一致。1956年党的八大报告提出“逐步实现社会主义的工业化”“逐步完成对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造”，强调了工业发展对国民经济恢复的重要性。从党的十大到十一大，我国提出以农业为基础发展工业的模式，城乡关系形成了“农业支撑工业”“乡村孕育城市”的特征。从党的十二大到十三大，随着国民经济基本恢复，农村开始受到重视，“农林牧副渔全面发展”和“乡镇企业发展”的提出大大促进了乡村地区的经济发展。从党的十四大到十五大，国家提出“农业产业化经营”，加大对农业农村设施、科技的投入，但受“城乡收益剪刀差”的影响，城市地区的发展政策力度更大。从党的十六大到十九大，面对城乡二元差距的增大，“城乡统筹”（2002年）、“城乡一体化”（2007年）、“新型城镇化”（2012年）、“城乡融合”（2017年）等概念相继提出，促进了我国城乡关系逐渐由“城乡二元”转向“城乡一元”的状态。
从历年中央一号文件来看，1982～1985年的政策导向为逐步放宽农村商品、资金、人口流入城市的限制，如“农村供销合作社改革”“允许农民资金流动”“农民落户政策松动”“取消购销政策”等；1986～2006年开始通过“增加农业投入”、“农村税费改革”和“乡镇企业改革”等提升外部动力的方式加强城市对农村的带动作用，调整工农城乡关系；2007～2017年则主要是采取健全农业“产业体系”、“市场体系”、“经营体系”和“服务体系”等完善农村内生动力的方式，建立城乡一体化发展机制；2017年以后，国家对乡村发展的政策集中在“体制完善”和“模式创新”上，先后提出“完善产权制度和农村要素市场化配置”、“完善‘农户+合作社’、‘农户+公司’利益联结机制”、“健全农民分享产业链增值收益机制”和“把县域作为城乡融合的切入点”等要求。
从人口、产业、土地、税收、经济其他“专项类”重要政策文件来看，政府对城乡关系的调控从“重城轻乡”越来越倾向于“城乡等值”的价值导向，如经济体制经历了“计划经济”（1954年）到“市场经济”（1993年）的转型，农产品流通经历了“统购统销”的制定（1953年）与取消（1985年），农业税也经历了“征收”（1958年）到“免除”（2005年），城乡户籍制度经历了“二元户籍制度建立”（1958年）到“松动”（1984年）再到“改革”（1997年）的过程。
可以看出，经过半个多世纪的发展，我国已经建立起适合城乡融合发展的体制环境（胡鞍钢等，2011），且已从经济计划转型为综合性规划。回顾1949～2022年的城乡政策，不难发现，我国城乡政策的制定经历了工业优先导向、城镇优先导向、城乡协调导向再到农业农村优先导向四个阶段（图1-2）。
1.1.3我国城乡要素的演化特征
如果说国家政策对城乡关系发展起到的是自上而下的宏观引导作用，那么自下而上直接对城乡关系演变发挥作用的则是要素流动系统（闾海等，2018）。本书对劳动力、农产品、资金、土地、技术5个方面的城乡要素流动情况进行研究，得到定量分析的研究结果，与国家政策的变迁分析互为补充，为我国城乡关系转型历程的划分提供更全面、更科学的研究依据。
（1）劳动力要素
从劳动力在城乡之间的流动来看，“户籍制度改革”和“有计划地推进我国城市化进程”政策的提出对我国城乡就业人口的影响较大。1958年为了解决落后的农业无法满足工业化发展需求的问题，国家出台二元户籍制度对劳动力实行计划管理，限制农村人口流动，城镇人口增长缓慢，直到1978年城镇化率仍然维持在18%以下。改革开放后，市场经济改革促进劳动力流动，城镇化率**次提速，到1997年达到31.91%（图1-3）。20世纪90年代国家提出“有计划地推进我国城市化进程”，并实行“户籍制度改革”，大量农村劳动力转移至城镇，我国迎来城镇化率的第二次加速。1997～2020年农村就业人口从49039万人下降到28793万人，农村就业人数回到70年代规模（图1-4）。可以看出，我国劳动力的转移主要发生在改革开放后和90年代以后两个阶段，一方面城镇化与工业化发展形成“拉力”，对农村劳动力产生吸引；另一方面农业现代化发展改变了传统低效劳作方式，单位耕地面积所需劳动力减少，在要素转移上发挥“推力”作用。
（2）农产品要素
从农产品在城乡之间的流动来看，1953年我国实行统购统销制度，农产品在城乡之间的流动受到限制，农村供销合作社是城乡农产品流通的主要渠道。直到1985年，国家才取消向农民下达农产品统购派购任务，逐步放宽农村商品流入城市的限制，如“农村供销合作社改革”“取消购销政策”等。2000年以后，为了适应现代农业发展，城乡物流通道建设受到重视，2004年中央一号文件提出全面放开粮食收购和销售市场，实行购销多渠道经营，发挥市场机制作用，搞活农产品流通。2007年，《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》中提出大力发展农村连锁经营、电子商务等现代流通方式。加快建设“万村千乡市场”、“双百市场”、“新农村现代流通网络”和“农村商务信息服务”等工程。2015年，《中共中央国务院关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》提出支持电商、物流、商贸、金融等企业参与涉农电子商务平台建设。城乡物流系统进一步完善。
（3）资金要素
从资金投入在城乡之间的流动来看，中华人民共和国成立以来的较长一段时间，国家通过宏观手段抽取大量农业资金用于发展重工业。1958年我国开始征收农业税，农业税收额度从1958年的32.6亿元增加至2005年的936.4亿元，1985～2005年农业税收额度总计7976.9亿元①。到2005年，应对日渐衰落的农村（如空心化、老龄化、精英流失等），中央到地方加强对“三农”的扶持力度，农业税彻底免除②。从资金去向看，1978年以前每年国家财政用于农业发展的支出不足150.7亿元，1978～2002年农业支出缓慢增长，年均增长30亿元。2002年以后国家采取“以工促农、以城带乡”的方式扶持乡村发展，2007～2009年国务院明确提出要大幅度增加对“三农”的投入，继续提高农村地区的财政投入、固定资产投资，增加农业农村补贴等③④⑤，如“种粮农民补贴”“良种补贴”“农机具购置补贴”“家电下乡补贴”等。2022年3月财政部发布的《关于2021年中央和地方预算执行情况与2022年中央和地方预算草案的报告》中显示，中央财政衔接推进乡村振兴补助资金按照只增不减的原则安排1650亿元，增加8476亿元。自此，我国资金要素的投入逐渐由工业转向农业，由城市转向农村（图1-5）。
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