绪论
举凡学术研究，通常以绪论开篇，此似成普遍性的研究路径，也成为学界的非约定而俗成的一种惯例。其所以如此，盖因具体内容的说明之前，于论题意涵的厘清、相关研究动态以及研究价值的诠释确乎必要与必须。基于此，拙著也照此通例设绪论一篇，并首先从概念问题谈起。而概念的界定，看起来好像简单，其实则不然。因为研究的 “困难”，往往“始于界说”：“界说含有束缚和拘束的作用。界说一方面指使它的使用者，另一方面显现出使用者的取向”，界说埋葬于使用它的人的观念及理论化的工作之中。 ①不过，这不轻松的界说，到底是研究的第一义，也是学理惯常之要求，不得不首先探讨。
一、概念界定
（一）州县问责制度
1.州县
中国历史长河中的“州县”，尽管因时、因地有所差异，但大致而言，主要有如下三层含义：一层是指州县行政区域区划，即基层政区；二层为州县政府机构，即州县衙署；三层为州县政府之官员。本着“州县”的意义是三者兼而有之，而以第三层意思为主。第三层意义，具体而言，关键在“官”。那么，“官”者又何谓？东汉许慎说它是“吏，事君也” ②。据此，“官”似乎就是“吏”，“官”与“吏”好像同义，都是“事君”的人，按现代汉语，官和吏，均指在国家机关办事的行政工作人员。不过此系广义的含义或延伸的意义。从狭义以及辞源的意义来看，“官”，初为馆舍、客舍之意，后引申为“官署”、“官府”或办公地。《新编说文解字》说“官”是会意字，本义为官府，办公的地方，也就是行政机关。“官员”“官吏”等，则是“官”进一步延伸后的含义。荀子著作中多次提到“官人”，其意思也是指政府里的人。明代沈榜《宛署杂记》卷 3《职官》谓：“夫官，倌也，又管也”，每一职，皆立一官，“使之典管，而治人为重，故又从倌”。前揭孔颖达为《礼 王制》注疏：“其诸侯以下及三公至士 皆为之官，以管领为名。”同样指的是官府之人。宋马端临《文献通考 自序》，把官说成是“役民者”，实际也和官员同义。“役民者，官也，役于官者民也”，郡守、县令、乡长、里正，其地位虽然不同，但都是“役民”之官。后来则更视官员为官*基本的含义。显然，“官”亦即“官员”，系指在官府办公且有品秩的人，不包括那些在官的没有品秩的吏。本书研究的官员则特指在清代州县政府机构即县、散州、散厅具有品级的工作人员，而以正印官知县、知州、抚民同知（或抚民通判），尤其是知州、知县为主，有时会如同书名所示，直以“州县”名之。因此，本书州县除特定情形下有基层政区、基层政区政府机构的含义外，通常即指基层政权政府官员，也就是知州、知县、抚民同知（或抚民通判）。
2. 问责制度
从语法结构看，“问责制度”为偏正结构。“问责”系动宾词组，在古代汉语中，“责”的含义很多。除了具有“求”“索取”“要求”“督促”“诘斥”“谴责”等意思之外，还有“责任”“处罚”“加刑”的含义。按《现代汉语词典》，基本含义有二：一是分内应该做的事情；二是没做好分内事应承担的过失，通常来说，就是指个人或者组织，在社会生活中应承担的义务，以及没有做好“分内应做之事”而承担的不利的后果。“问”的基本含义：一为不知而询问于人；二为“追究”“审讯”。至于后者《诗 鲁颂》云：“淑问如皋陶，在泮献囚。”问责，就是对所失分内之职进行追究或处罚。制度之“制”，意即“成法”“准则”，还包括“帝王的命令”；“度”，则为“限度”“法制”“标准”的意思。简而言之，制度就是指应遵循的办事规程或行动准则。当然，也有学者认为，制度是一个系统，由制度规则及其系统和 “配套”要素两个部分组成。①本书所说的清代州县问责制度，专指清朝国家制定的以知州、知县、抚民同知（或抚民通判）为对象，就其本人及其州县行政的违法违规行为进行惩处的一系列规定、规范、规则及法律的总和。
（二）地方社会治理
1. 治理
学界研究表明，“治理”是一个内容丰富、包容性很强的概念。尤其是伴随20世纪 80年代以来治理理论研究的兴起，“治理”一词已成为多个学科使用的流行词汇。英国学人鲍勃 杰普索指出，过去 15年来，该词在许多语境中大行其道，以致其成为一个可以指涉“任何事物或毫无意义的时髦语言” ①。学界既往治理概念的专题研究成果②，也不乏从各自论域的界说。譬如， 1995年，全球治理委员会对“治理”所作定义为各种公共的或私人的个人和机构，管理其共同事务的诸多方式的总和，是使相互冲突或不同的利益得以调和、并采取联合行动的持续的过程；它不但包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，而且包括人们同意或认为符合其利益的各种非正式的制度安排；联合国开发计划署所使用的“治理”概念，是指通过国家、公民社会与私人部门之间的互动，一个社会管理其经济、政治和社会事务所依靠的价值、政策和制度体系；世界银行于公共部门使用治理的“治理”概念，则是指用于一国发展的经济、社会资源进行管理过程当中的权力实施方式；国际货币基金组织所使用的治理概念是包括一个国家被管理和统治方式的所有方面。在欧洲治理理论研究浪潮影响下，中国学界也有所跟进，俞可平提出，治理是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要 从政治学的角度看，治理是指政治管理的过程，它特别关注在一个特定的领域内维护社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用。③
事实上，在不同的语言体系中，“治理”一词的含义是有所差异的。英文“治理”（ernance）一词，源自拉丁文和古希腊语，原意大体是“引导”、“控制”和“操纵”。因而长期以来与“管理”“控制”甚或是“统治”等词汇交叉使用。大致在 20世纪 90年代过后，西方学者大多从新的公共管理角度，开始对“治理”进行新的界定。罗茨就曾从不同角度说明了治理的不同 含义。如他认为新公共管理的治理，是指把市场激励机制同私人部门管理手段导入到政府的公共服务；而善治的治理，则是指强调法治、效率、责任的公共服务体系；而作为社会控制体系的治理，是指政府与民间、公共部门与私人部门合作、互动基础之上的社会协调网络。英国学者格里 斯托克对各种流行治理概念梳理后强调，作为理论的治理主要有 5种观点：一是治理指出自政府但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者；二是治理理论明确指出在为社会和经济问题寻求解答的过程中存在界限与责任方面的模糊点；三是治理明确肯定涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在权力依赖；四是治理指行为者网络的自主自治；五是治理理论认定政府的权力，不在于政府下命令或者其权威运用，政府可以使用新的技术和工具来控制和指引，而政府的能力和责任均在于此。 ①
客观而言，在中国传统社会管理中，不但不乏治理的智慧，就是作为管理、控制意涵的“治理”术语，也是古已有之。春秋战国时期，荀子《君道》： “明分职，序事业，材技官能，莫不治理，则公道达，而私门塞矣，公义明，而私事息矣。 ”《孔子家语 贤君》：“任能黜否，则官府治理”等便是明证。若稍加具体，汉语系统的“治理”，显然是由“治”与“理”构成的。“治”本系多义字，《辞海》所揭主要含义有六：一是治理、管理。譬如，《商君书 更法》：“治世不一道”便是。二是地方政府所在地之旧称。三是与“乱”对应，有秩序、安定的意思。《孟子 滕文公下》：“天下之生久矣，一治一乱”即此。四是研究。五是医疗。六是惩处、扑灭，诸葛亮《前出师表》载：“不效则治臣之罪。”②如果根据杨合鸣主编的《现代汉语词典》，“治”的*主要的含义：一为管理、治理；二为安定。如治世、天下大治等。“理”如果根据《辞海》，含义也比较多。一为治玉；二为玉石的纹路；三为道理。《孟子 告子上》：“故理义之悦我心，犹当豢之悦我口”，亦为说理、申辩。四是通常指条理、准则或规律。韩非《韩非子 解老》云：“理者，成物之文（指规律）也。 ”③如果根据《现代汉语词典》，“理”的含义包括物质组织的条纹；条理；事务所蕴含的道理或规律；管理、处理；整理使之不乱；自然科学（特指物理学）；对他人言行表示意见或态度。至此，治理*基本的意思与管理基本同义。且因其中尚包含使之不乱、安定、秩序的含义，而这一含义，又和“控制”一词之掌握住使不越出范围这一基本内涵大致重合。因此，“治理”也就是“管理”“控制”的意思。
本书的“治理”，因其场域时限为传统时期，而非治理理论之现当代时期，故而与上述英文治理原本意义上的“控制”“统治”意涵切近，而取本国现代汉语的“管理”“处置”“秩序”“安定”之大意，即经过管理、处置，使之安定有序，以为控制。
2．社会治理
治理基本含义厘清后，把握社会治理含义的关键，首先是理解“社会”的内涵。
与“治理”的构词结构一样，“社会”一词是由“社”与“会”叠加组合而成的。对此二字，有专家曾分别进行过梳理、考证，并将古时作为固定搭配的“社会”一词的内涵，纳入单独的“社”的含义之中。①
从语源、语义学角度来说，“社”的确早于“会”，也与“会”有所区别，而且前者的内涵的确比后者复杂。具体而言，“社”的含义，一是指土地之神，也指祭祀土地神之所。《左传 昭公二十九年》：“共工氏有子曰句龙，为后土 后土为社。 ”《礼记》载，说句龙“为后土，能平九州，祀以为社”。可见“社”本义是民间共同信奉乃至祷祀的土地神。同时，古时祭土地之所亦为“社”，所谓社宫、社庙便是。《左传 昭公十七年》：“伐鼓于社。”又，汉代孔安国《传》云：“王者封无色土为社，建诸侯，则各割其方色土与之，使立社。”二是中国古代乡村基层行政单位，与“里”约同。顾炎武曰：“社之名起于古之国社、里社，故古人以乡为社。 ”《左传 昭公二十五年》云：“齐侯曰：自苢疆以西，请致千社。”据注， 25家即为一社。又据《疏》载： “《礼》有里社 以二十五家为里，故知二十五家为社也。”当然除 25家为社外，尚有“方六里为社”之说；元代时又曾明定 50家为一社，以“年高通晓农事兼有丁者”为社长，主持本社事务。直至明清，社作为乡村基层组织的存在，在大量地方志等史料中得到反复而又充分的证明。三是祭社神之日，即社日和各迎神赛会的简称。明人艾南英在论及“社”之起源时，曾曰： “若夫社之为名，起于乡闾党族春祈秋报之说。”明人琚昆玉《古今类书纂要》载：“社无定日，以春分后戊日为春社，秋分后戊日为秋社 春社燕来，秋社燕去。”社日，汉以前仅有春社，汉以后始有春秋两社。具体日期 在汉以后一般为戊日。四是指由信仰相同、知趣相投者组成的团体。顾炎武谓：“后人聚徒结会为之社。”五是行业性团体。早在唐代，“社邑”即系各色商行组成，清代各业行商，更以“社”相尚。此外，“社”尚有指“社学”“社仓”之简称的情形。《续文献通考》载：“令各府州县，访保名师，民间幼童年十五岁以下者，送社读书。 ”①
“会”本亦系多义字，基本含义为“聚会、汇合”“会面”“相见”“时机”等。②“会”作为一种团体的意思，虽不见于《辞源》，但此含义的“会”，至迟约在北魏初年出现。时人所译《杂宝藏经》卷五有云：“尔时舍卫国，有诸佛弟子、女人作邑会，数数往至佛边。”后又有为宗教性质的“义会”。清人徐柯简析了“集会”与“结社”之别，他认为：“集会为一时之联合，欢迎护送之类属之。结社有永久性质，办事讨论之类属之。”尽管“社”与“会”在起源、含义方面有一定的差异，但作为民间组织的意义是基本相同的，大致属于同义语的并称。③
由上述“社”与“会”组合而成的“社会”一词，同样古已有之。唐人裴孝源之《贞观公私画史》，其中就辑录有东晋画家史道硕的画作 —《田家社会图》，此一画作之名即有“社会”之谓。又，《旧唐书》卷八《玄宗本纪上》记载：“（十八年闰六月）辛卯，礼部奏请千秋节，休假三日，及村闾社会，并就千秋节先赛白帝，报田祖，然后坐饮。 ”④由此可见，中文“社会”一词，非但在唐代的出现不容置疑，而且在较唐更早的晋代，似或有之。“社会”的基本含义有二：一是古时社日或里社举行的赛会，后则泛指节日演艺集会。宋代孟元老的《东京梦华录》卷八《秋社》曰：“八月秋社，各以社糕、社酒相赍送。贵戚 市学先生预敛诸生钱
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