第一章 中国城市管理的问题与对策
2019年末我国城镇常住人口占总人口比重（常住人口城镇化率）为60.60%，比上年末提高1.02个百分点 。中国城市化进程持续快速推进，城市人口与空间规模不断扩大，城市经济活动承载密度不断增强，城市社会问题日益复杂，城市管理任务日益繁重，中国城市管理的理念、手段、方式等面对新要求和新挑战。本章旨在从传统的城市管理问题切入，寻求化解城市主要矛盾和核心问题的对策与方向。
一、中国城市管理的主要问题
传统的粗放型城市管理具有明显的不足和短板，已无法适应现代城市管理和人民群众的新要求，并衍生出如下城市问题。
（一）生活设施建设滞后，供给不充分
在城市化水平与城市规模快速扩张的背景下，一方面，在我国城市中，煤水电气热等城市基础设施，停车场、公共厕所、直饮水点等生活服务设施，以及绿地、公园、广场等文化设施等建设不充分，与居民需求存在差距。另一方面，设施建设与城市管理的衔接制度存在缺漏，诸多生活设施的建设、维护、养护投入不足。一是设施建设不能满足实际需求，设施便利性不足。受行政体制、条块分割和管理传统等因素影响，城市基础设施的规划选址、建设体量、决策执行等多由规划和建设部门在行政系统内部沟通协调。人民当家做主、协同参与规划、聆听公众意见等充分体现居民需求导向的机制，尚未发挥主导作用，造成城市设施供给与居民需求无法很好匹配。诸如盲道等无障碍设施、园林绿化、垃圾处理系统、排水设施等重要设施的建设严重不足。二是建设和维护投入不足，基础设施的供给滞后。绝大多数城市的设施建设资金筹集渠道单一，主要依靠政府财政支出。而城市建设维护税是政府公用设施建设的主要税种，投入不足导致城市基础设施建设滞后于社会经济发展和居民的实际需求。此外，在既有城市设施的维护中，执行的经费标准不能灵活调整（如城市环境作业与管理经费标准），严重制约了设施的检修和维护，无法保证城市基础设施进行动态质量升级，为居民日常生活埋下安全性隐患。三是部门之间的责任不清、协调困难，不利于设施建设管理。
重要城市基础设施尤其是大型建设项目，从决策、立项、勘察、设计、征地拆迁、安置等到组织施工、竣工交付使用等过程，需要各级政府、各相关部门的广泛参与，协调难度大会延误城市基础设施建设。从城市管理部门来讲，由于在提前介入、竣工验收、移交接管等制度上存在漏洞，建设部门移交过程中，存在带病移交、建设方案对后期维护管理考虑不周等问题。此外，城市管理部门在规划和建设环节的参与权、移交使用环节的决定权、维护管理环节的处置权、司法配合保障等领域的机制不完善，为基础设施后期管理带来很大困难。
（二）主体纵向分权弱化，权责不明晰
作为我国城市管理体制的重要形式，“两级政府，三级管理”体制的关键是由市区两级政府向街道和社区的管理责任下沉。但是在这个过程中，各级政府的职能定位、市与区之间的协调机制、街道的具体职责界定、社区居民委员会与居民自治的关系等，均为“两级政府，三级管理”体制运行中应尽快解决的问题。
首先，市级政府与区级政府责权划分不合理。一方面，市级政府相较于区级政府而言过度集权；另一方面，城市管理权力在部门间非常分散，规划、执法、监督等部门职能相互分割。其次，街道层面存在着较为突出的条块分割矛盾。一方面，街道办事处职责不明晰，作为区政府的派出机构，街道办事处在法理上不属于一级政权，没有税收征管、行政执法、人事任免等权力，但实际上履行着一级政府的管理职责，因此其存在着严重的职能错位（张冬冬，2015）。在调研过程中，北京市西城区某街道的城市管理执法队员表示，街道办事处与辖区内的职能部门并非上下级的管理关系，政府职能部门对街道办事处的工作也没有配合的义务，街道办事处很多管理职责无法展开。另一方面，街道办事处实际承担的职责严重超载，随着城市管理重心不断下移，原来由职能部门“条条”承担的很多管理责任和任务被下放到街区，导致街道管理内容大为增加。特别是在城市综合整治和综合执法下移的背景下，部分工商管理、园林绿化、交通道路等任务都被划转至街道城市管理部门，这进一步增加了街道执行管理职能的困难程度。例如，北京市西城区某街道城市管理执法队已有13个大类、390余条执法案由。
（三）管理体制条块分割，协同化不足
体制不畅是阻碍我国城市管理深入发展的核心问题之一。现阶段，我国城市管理各个职能部门的相互配合与协同工作非常重要，其中，城市规划、建设、管理三者的关系*为核心。当前，尽管我国初步建立了规划、建设、管理等三大职能的协同实施框架，但尚未从根本上改变“重建轻管”的局面，一方面，城市管理仍然相对滞后，另一方面，在城市规划、基础设施建设和旧城改造过程中，“先建后管”“只建不管”“以建代管”等现象也时有发生。在对城市管理调研的过程中也发现，“规划漏项”“建设甩项”给城市管理工作造成了相当大的困难与阻碍。未来，城市的规划和建设应避免急功近利与面子工程，要不断提高城市规划、建设和管理的深入衔接，从根本上杜绝城市的无序开发建设；同时逐步扭转城市管理部门职能建设缺位的问题，妥善解决各部门之间的职能定位模糊、职责交叉、管理效率低下等顽疾。
当前，制约城市管理部门之间条块分割、横向协同不足的体制矛盾主要包括：第一，出于本位主义和个体利益，不同单位、主体对城市管理的职责范畴和工作边界的认识存在分歧，导致城市管理工作的供求双方职责和能力不匹配，管理内容和范围参差不齐，各方对责权利的规定难求一致。第二，当前在国家层面上，缺乏对城市管理决策推进机构的设置标准及其组织形式的统一规定，各地的尝试形式多样、效果不一，亟待规范。第三，我国城市的管理体系存在问题，一方面横向管理责任不清、边界不明、难以协同；另一方面纵向管理不能到底，社会化参与严重不足。第四，部门之间横向协同治理行动的整体效能较低，各部门、环节、成员、工作单元之间相互脱节，有序的衔接配合还不够严谨细密。
（四）科学标准体系不足，规范性不足
标准是实施精细化管理的重要技术保障。在具体实践上，2007年深圳市出台《深圳市标准化战略实施纲要（2006—2010）》，初步形成了城市管理标准化的概念，成为在全国首个实施标准化战略的城市（曾碧静等，2016）。2017年重庆市发布了《重庆市城市精细化管理标准》，这是我国第一份涵盖量化指标的城市精细化管理标准。此外，《成都市城市精细化管理标准》也已出台。尽管，标准化建设日益加快，成绩斐然。但是，我国城市管理标准的缺失和短板也显而易见。一是总体上对于如市政公用、市容环卫、城市保洁标准等，我国城市管理部门采用的标准体系滞后、不健全，有些领域甚至根本没有执行标准，导致任务模糊不清、管理浮于表面。二是传统的城市管理，在街道保洁、市容卫生、园林绿化等方面通常采用外包方式来供给。在缺乏行业统一标准的情况下，上述管理领域因为不同单位的管理手段差异大、频率不一，难以形成一套技术标准，造成日常的管理、巡查、养护等制度不完善，管理的质量和效率低下。三是由于量化的城市管理标准无法覆盖城市管理链条的所有环节，大数据尚未成为有效识别问题的主要工具，促进精细化管理的科学决策、分类实施、严格考核也无从谈起。四是不同城市的管理标准在领域划分和具体指标上不尽相同，全国尚未统一建立一套可供各个城市参考的管理标准和指标体系，无法就城市精细化管理形成确立全国统一的监管评价标准、整改提升措施。缺乏国家统一标准造成了很多不利后果，一方面，大部分城市纷纷出台地方性的管理条例进行替代，如在环境卫生管理方面；另一方面，即使在某个领域已经出台了国家层面的量化管理标准，如在市容环境卫生管理方面，但标准主要聚焦在管理目标上，对管理流程的精细化管理指标、管理行为和管理绩效的监督评价都关注不足，导致市容环卫与城市管理部门之间分工不清、职权边界模糊，在确认责任归属时部门间相互推诿。未来应以问题为导向，结合现阶段对城市管理各类问题的管理需求，加快构建一套对全国各城市具有普遍参考意义的城市管理指标体系。
（五）执法队伍专业化低，专业化不足
归根结底，城市管理是“以人服务人”的特殊部门，管理和服务耦合一体，人力资源的孕育和积累具有决定性的作用。然而，在现阶段我国城市管理过程中，执法队伍建设、专业人才培养方面存在一系列短板需要克服。一是在传统的粗放型城市管理过程中，规划缺乏科学性，直接导致基础设施的功能发挥不充分，城市管理部门疲于应对各类举报，少有精力在问题出现前进行事前干预、主动管理，这不利于城市管理技术人才培养和队伍建设。二是综合执法案由过多，执法压力过大、效率不高，加之执法人员专业化水平不足，执法队伍的职业化建设滞后，因此，城市管理专业化人才培养和执法队伍建设亟待加强。三是城市管理行政执法队伍素质参差不齐，在缺乏制度保障与管理标准的情况下，比较粗放的行政执法方式，不利于城市管理队伍形成职业声誉，保持城市管理人才队伍的稳定性，未来必须严格执法流程、规范执法行为，努力去除不规范的执法现象。四是当前人才培养渠道单一，专业培养的深度不足，未来，一方面要在政府内部探索跨规划—建设—管理部门的横向人才开发和交流机制，另一方面，亟待加强城市管理部门与高校、职业教育机构、科研部门等专业单位的紧密合作，积极拓展复合型城市管理专业化培养方式。
（六）智慧城市技术存在短板，智能化不足
智慧城市技术在我国城市精细化管理实践中被广泛采纳，成为以技术创新推动我国城市管理提质升级的重要工具。未来阶段，有待弥补的智能化短板包括：一是升级数字化城市管理平台系统，健全数字城市管理平台网络，实现全域覆盖；二是细化管理单元，实现每个单元的公共设施、道路交通、环卫环保、园林绿化等基础设施部件智能化；三是升级网格化管理技术，实现城市事件管理的动态化，建立全国城市综合管理监督平台；四是加快大数据、云平台适用技术开发，提高设施建设效率和降低固定投资成本，整合信息渠道资源，实现相关业务部门对接。
（七）公共服务供需错位，人性化不足
健全基本公共服务满足居民生活需求，这是政府提供城市管理与公共服务的根本职责。当前，我国城市的公共服务体系仍不完善，主要存在三个明显问题：一是城市公共服务的供给能力不充足。与城市基础设施相类似，政府供给基本公共服务需要承担较重的经济负担，通常有限的财政支出水平和转移支付能力会抑制政府提供公共服务的能力和主观能动性。巨大的财力需求使得政府倾向土地财政和其他收益性事业的发展，无法专注于居民福利的改善。这将进一步造成城市生活成本攀升，城市基本公共服务缺口不断扩大，导致城市公共服务体系的规划、建设滞后于百姓的生活需要，供需双方在质量和标准上不匹配。例如，农村和城市地区的二元管理，导致专业管理难以覆盖乡村，严重降低了管理服务质量。二是公共服务的供给结构不合理。当前我国城市的公共服务结构体系仍不尽合理，存在群体间差距显著和多样化不足等问题。供给“二元化”体现在城市常住人口和流动人口之间，在获取社会保障、医疗保障、住房保障、就业服务等基本公共服务方面存在较大差距，在资源安排上市民与非市民之间存在事实上的不平等。公共服务供给的多样化不足则体现为，在城市公共服务的供给上，政府通常强调统筹协调、统一安排，而相对忽视居民个性化、差别化的需求，这容易造成公共服务供给的品类与居民的实际需求不匹配，给居民城市生活带来不便。三是在公共服务管理过程中，采取一刀切的方式。城市公共服务体系的完善很大程度上依赖各式各样的自发市场行为。例如，分布于居民区、交通站点、主次干道等人流密集区的“街头摊贩”，存在着管理不便、影响市容、卫生安全等问题，但也确实方便了居民生活。因此，在对摊贩的管理中，是逐步引导“街头摊贩”入市，以提升居民生活方便程度为标准，还是实行一刀切式的“取缔”，必须做出科学分析与合理决策。
以人为本是城市管理的准则和目标。为了实现提供优质公共服务满足人民需要的根本目标，一方面，我国城市应按照“美好生活”的各项要求，尽快全
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