第1章 导 论
1.1 问题的提出
1.1.1 研究背景
“三农”问题的核心是农民问题，农民增收又是核心中的重心。我国农业人口基数大，耕地资源稀缺，以家庭均分承包为基础的农地制度必然带来农地经营小规模、细碎化等问题。根据第三次全国农业普查，截至 2016 年底，全国户均土地经营面积只有7.8亩（1亩≈667平方米），在2.3亿户农户中，有2.1亿户耕地面积在10亩以下（韩俊，2018）。2016年，按照50亩的土地规模经营标准计算，中国的规模经营农户只有350万户，仅占2.3亿户农户的1.5%（张红宇，2018）。随着我国工业化和城镇化的快速发展，工业部门劳动生产率和劳动报酬快速增加，而农业部门由于农地小规模、分散化，不利于农地规模经营与农业现代化生产，制约了农民农业收入的提高。国家统计数据表明，2008~2016年，我国农村居民人均经营性收入（主要为农业收入）的份额已由51%下降到38%，而同期农民非农业收入则增加了2.7倍，从人均1 854元增加到人均5 022元 。农业生产利润较低，导致许多滞留在农村的农民收入难以提高（Minale，2018）。在未来一段时间，农业生产效率提升和产量增加的幅度有限，依赖于国家补贴而增加收入也难以为继。因此，要增加农民收入，需要推进农业现代化，促进农业结构调整及规模经营，提高农业生产的比较收益。
农地经营小规模、细碎化等问题直接限制了农业生产中土地资源与先进生产技术和人力资本的结合，不利于农业现代化发展和农民增收。首先，不利于农业机械化推广。农地小规模、细碎化不利于农机作业，增加了农业生产中的机械成本。单个小农户农业生产的组织程度较低，生产时间安排与自家劳动力配置有很大关系，农作物集中性较差，也不利于农业机械集中为小农户提供生产服务。其次，不利于先进的生产技术采纳。小农户以自给自足和粮食安全为目标，对先进技术的学习和采纳的动机较弱。多数小农以风险规避为主，不愿意承担采纳先进技术带来的风险损失。*后，不利于农业生产中人力资本素质的提高。农地流转滞缓时，人地相对固化，人的农业生产技能决定了土地资源配置效率。随着我国农业劳动力持续转移到非农领域及农村劳动力老龄化问题加剧，农业生产中人力资本素质在下降，不利于农业生产中人力资本素质的积累和提升。
分田单干可以解决农民温饱问题，但不能解决富裕问题。农地流转和规模经营有利于现代资本、技术和人才进入农业生产领域，促进农业产业结构调整，拓宽农业产业链条，提高农业附加值，有助于推动农业现代化。第一，农地流转为城市资本进入农业生产领域创造了条件，农业企业化、合作化经营成为可能。统计数据表明，土地流向专业合作社和企业的比例持续增加，从2009年的17.6%上升到2017年的32.5%（中华人民共和国农业部，2010，2019），合作社和企业两种规模经营主体迅速发展。农业规模化、企业化经营可以提高农业生产对市场需求的敏感度，及时调整种植业结构，并从初级阶段的农产品生产过渡到农产品加工和销售环节，提高农产品品牌价值，*终增加农业生产效益。第二，农地流转为农业生产人力资本素质的提升创造了条件。农地流转后更多土地与新型职业农民结合。新型职业农民是以农业为职业、具有相应的专业技能、收入主要来自农业生产经营的群体。相对于传统小农户，新型职业农民年轻化、受教育程度较高，采纳新技术和接受市场信息的能力较强。随着农地流向种田大户和家庭农场等新型职业农民，新型职业农民土地规模经营水平提高，农业生产要素投入量也随之增加，专业化农业生产成为主业。专业化农业生产由此带来的熟练度增加、技术水平提高、生产成本降低等优势必将提高我国农业现代化水平。
我国农地流转始于20世纪80年代，法律政策上先后经历了禁止、允许、依法规范、政府全面干预等阶段，逐步赋予农民相对完整的土地流转权利。家庭联产承包责任制成立之初，为巩固土地集体所有制的基础地位及稳定土地承包关系，国家禁止土地承包经营权转让、出租，农民无力经营或转营他业时需要将土地退还给村集体。随着工业化发展和乡村劳动力转向非农业部门，许多农民无力耕种土地，土地抛荒及兼业生产大量存在，私下里的土地转包、出租等也普遍发生，国家法律政策也在放开土地流转行为，并逐渐规范农村土地流转。1984年中央一号文件指出，“也可以经集体同意，由社员自找对象协商转包”，1986年颁布的《中华人民共和国土地管理法》明确提出，“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”。然而，由于缺乏农地流转政策法规的规范，农民土地流转存在顾虑，参与农地流转的积极性并不高。农业部（现为农业农村部）的抽样调查表明，1992 年，全国转包土地的农户仅占承包土地农户总数的2.3%；1995年，仅有4.09%的农户转出土地，其中有1.99%的农户转出了全部承包地（Deininger and Jin，2005）。
为推动我国农地流转市场的发展，提高农地流转和规模经营水平，法规政策逐步建立土地承包经营权流转机制，提出转包、转让、互换和入股等流转方式，并对农地流转加强指导和管理，如2005年颁布的《农村土地承包经营权流转管理办法》就流转当事人、流转方式、流转合同与流转管理等做出了具体规定，为农地流转提供了较为完整的实施细则。2007年十七大报告首次提出要“健全土地承包经营权流转市场，有条件的地方可以发展多种形式的适度规模经营” 。从此，我国进入了政府主导下的农地流转新时期（于传岗，2012）。此后，围绕着农地流转中的政府职能、培育新型农业经营主体、农地“三权分置”改革等，中央出台了一系列文件。2008年党的十七届三中全会、2008~2012年连续四年的中央一号文件都提出政府要建立健全土地承包经营权流转市场这一目标，基层政府要加强土地流转中介服务，完善土地流转合同、登记、备案等制度。2013年中央一号文件进一步提出要“规范土地流转程序，逐步健全县乡村三级服务网络，强化信息沟通、政策咨询、合同签订、价格评估等流转服务。加强农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系建设”。在健全农地流转市场的同时，政策“鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营”。为支持农地流转和规模经营主体发展，2014年中央一号文件提出“有条件的地方，可对流转土地给予奖补”“允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社”“鼓励地方政府和民间出资设立融资性担保公司，为新型农业经营主体提供贷款担保服务。加大对新型职业农民和新型农业经营主体领办人的教育培训力度。落实和完善相关税收优惠政策，支持农民合作社发展农产品加工流通”，文件从财政资金、贷款政策、税收政策、教育培训等方面提出扶持新型农业经营主体的具体政策措施。随着我国农地流转制度的建立和市场交易体系的逐步完善，农地承包经营权流转市场快速发展。2009~2017年，全国土地流转面积占总承包地面积的比例从11.93%上升到36.98%，转出土地的农户比例从12.82%上升至31.16%（中华人民共和国农业部，2010，2019）。
在中央政府的鼓励下，地方政府为发展现代农业和规模农业，由基层政府和村委会直接推动以满足农业大户、合作社及农业企业等规模经营主体的用地需求。在此过程中，农地流转的参与主体、合同签订权、农地流转价格、规模等基本由基层政府或村委会决定，而农户则是被动地接受流转。本书将政府推动的农地流转称为政府主导型农地流转。政府主导农地流转的现象广泛存在。农业部课题组2009年的一项调研发现，全国11%的县（市）设立专项资金用于流转农地整理，5%的县（市）以专项资金补贴农地流转（农业部课题组，2009）。张建等（2016）于2014年在江苏省苏北地区两县的实地调研发现，政府主导下的土地转入比例占调研转入农户总数的26.8%，而高达78.7%的土地转出由政府主导完成。
由于我国农地流转市场尚不完善，市场机制还不能发挥其合理配置资源的作用，政府主导农地流转固然可以弥补农地流转市场失灵，降低规模流转的交易费用，实现农地规模经营需求，然而，政府主导农地流转容易出现政府行为的越位、缺位和错位等问题。胡亦琴（2008）认为，政府的“越位”是指政府管理的范围、层次和力度均超过合理界限，从而造成市场机制的紊乱。戴青兰（2010）将政府的“缺位”现象总结为四个方面，分别表现在土地流转的程序、监督、服务、相关政策等制度供给缺失上。包宗顺（2009）认为，农地流转中存在政府职能定位不当，土地流转间接成本较高；以行政手段强行干预，违背部分农民流转意愿，侵害农民权益等现象，这些表现是政府职能的“错位”。
农地流转为农户自由意志时，有效的农地流转市场有利于土地向生产效率高的农户流转，促进农村剩余劳动力转移，提高农民土地和劳动力资源配置效率，进而增加其收入。然而，在当前政府全面干预农地流转的情况下，农地流转和农民增收的关系是复杂的。政府干预下土地流转后农村劳动力未必能够实现劳动力转移（游和远和吴次芳，2010），农地流转可能不利于农户非农就业收入增加。政府干预农地流转的“强推力”可能促使农户家庭被迫进行劳动力转移，但由于就业技能没有改变，农户就业的质量不高（吴爱娣等，2018）。政府主导下农地流转规模过大，农地流转的经济效益可能低于自发流转的转入户（徐玉婷等，2016）。因此，弄清政府主导下农地流转与农民增收的关系及实现机制，对于划清农地流转中政府与市场的边界，优化农地流转政策设计，提高农民收入及保护农民土地权益等具有重要意义。
1.1.2 研究目标
本书综合采用理论分析、计量研究、案例研究等多种研究方法，围绕政府主导农地流转与农户收入分配的关系开展了系统的研究，包括政府干预农地流转的模式和特征，政府主导下农地流转对农户土地和劳动力资源配置效率的影响，政府主导下农地流转对农户生产投资的影响，政府主导农地流转对农户收入水平及收入不平等的影响，政府干预农地流转下农民土地权益保护等问题。*后，对农地流转中政府与市场的关系及其边界进行探讨，提出了促进农地流转市场发展、兼顾公平和效率的土地流转政策设计。
本书研究的具体目标包括以下三个方面。
（1）研究工业化、城镇化和农业现代化背景下，农村土地流转与农户收入增加和不平等程度变化之间的作用机制。
（2）揭示政府干预农地流转特征、组织形式、农户类型、农户家庭特征与农地经营行为、劳动力生产行为之间的相互作用机制及其对农户收入不平等的影响机理。
（3）提出基于农户收入增加、收入差距缩小和土地权益保护的农地流转政策设计，为制定有利于农村社会经济和谐发展的土地流转制度和促进农村劳动力转移、社会保障的公共政策提供科学依据。
1.1.3 研究意义
农业现代化转型时期，要实现农地规模经营、技术效率提升、农业增产及增收等，需要恰当地处理农地资源配置中政府与市场的边界及政府干预市场的公平和效率问题，而这一问题的解决又依赖于以下深层次理论问题的系统研究和科学回答。
（1）政府干预农地流转的原因、特征和组织形式是什么，对资源配置的公平和效率有何影响。
（2）政府主导农地流转作用下农户土地资源、劳动力资源重新配置的规律及其影响因素。
（3）政府主导农地流转作用下农户生产要素变动和重新配置对农户家庭收入变化及农户间收入差距变动的作用机制。
本书针对以上问题展开研究，重点关注当下农地流转实践中的热点问题——政府干预农地流转及其角色问题，揭示了我国土地制度下农地流转中农民与政府的关系，分析了政府干预农地流转的经济绩效，为界定农地流转中政府与市场的边界、规范政府干预行为、保护农民土地权益提供了理论依据。
1.2 国内外研究现状
农地流转是提高我国农地资源配置效率和实现规模经营的主要路径，农地流转市场发展及其效率受到学术界和政策界的广泛关注，是农业经济学和土地经济学研究的热点问题。现有文献主要从农地流转市场发育的影响因素，农地流转模式
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