本书收集了近期以国务院发展研究中心农村经济研究部研究人员为主撰写的部分农村经济调查研究报告。内容包括六大部分：一是现代农业，如提出实施农业边际产能退出战略、构建以竞争力为导向的农业政策体系等新观点；二是乡村治理，如提出创新乡村治理机制、探索符合农村实际的村民自治有效实现形式等新主张；三是精准扶贫，如对扶贫面临的失能人口占比高、产业扶贫风险大等突出问题进行新思考；四是农村改革，如在建立内在激励机制、促进农业转移人口市民化等方面提出新思路；五是粮食安全，如通过改进预测方法、引入人口年龄和城乡结构变化等新因素，对我国粮食需求峰值作出新预测等；六是其他方面，通过对巴西、印度、日本等国的农业投资和贸易或者产业发展政策的调研，丰富了对我国农业发展战略调整的新认识。
第1部分 现代农业
“十三五”时期农业要做好四道减法题
叶兴庆
“十三五”农业发展势必遭遇一系列严峻挑战，价格天花板、成本地板、补贴黄灯、生态红灯等等不一而足，高龄农民工返乡、务农劳动力老龄化、农业自给率下降、农民增收减速等等接踵而至。这样一个时间节点上，考虑中国农业的中长期发展问题，确实需要冷静思考，需要稍微超脱一些。对中长期农业发展确实应该有一个顶层考虑。“中国要强，农业必须强”，这已成为大家的共识。在我们这种资源禀赋下，农业真正要强，不光要做加法，还要善于做减法。要以退为进，做好四道减法题。
一、减农业劳动力
尽管改革开放以来农业劳动力大量转向非农部门就业，目前农业劳动力总量已不及农民工总量，农业劳动力约2.4亿人，农民工约2.7亿人，但国家统计局的数据表明，农业就业人员占比仍高达30%左右（对此有不同看法，有专家估计为20%左右），农业增加值占比只有9.2%。这带来三大问题：一是城乡居民收入差距难以从根本上缩小。30%的劳动力只创造了9%的社会财富，农民收入不可能达到社会平均水平。农业的比较劳动生产率和城乡居民收入差距基本上是对应的，3∶1的收入差距，是3∶1的比较劳动生产率差距的本质反映。二是农产品成本难以降下来。尽管我国主要农产品的物质费用成本明显低于美国，但人工成本和土地成本比美国高得多，导致总成本大大超过美国。三是影响新常态下的经济增长。发展经济学认为，劳动力资源从低生产率的农业部门向高生产率的非农部门再配置，是经济增长的重要源泉。据日本经济学家昌木青彦研究，农业劳动力占比下降到20%的临界点后转移速度会放缓。日本和韩国的农业部门就业比重分别于1970年和1990年下降到20%左右，此前农业劳动力转移速度很快、对经济增长的贡献度很高，过了这个临界点后，两国农业部门在总就业中的比重下降过程变得相当平缓、农业劳动力转移对经济增长的贡献率明显下降。中国的情况更为特殊。一方面，农业剩余劳动力转移到目前这种程度，留在农业中的劳动力多为“4050”人员，上有老下有小，很难像年轻人那样向外转移。另一方面，在农村集体所有制和城乡二元体制下，退出农村的成本和进入城镇的门槛都很高，已经转移出去的第一代农民工在逐步返乡。据国家统计局监测数据，2014年41~50岁的农民工为7200多万人、占26.4%，50岁以上农民工为4600多万人、占17.1%。这些人中的大多数很难在城市安家落户。高龄农民工返乡，会使农业就业占比下降的过程变得更加平缓，对新常态下的经济增长极为不利。
就业占比高、经营规模小、劳动生产率低是我国农业的软肋。“十三五”期间要把提高农业劳动生产率作为优先目标，放在突出位置。一要发挥土地集体所有制的长处，审慎界定所有权、承包权、经营权的权利边界。促进土地流转和集中，仅靠市场机制是不够的。应从日本、韩国、中国台湾农地流转僵局中吸取教训。二要推进农村集体产权制度改革，在锁定成员边界的基础上，建立成员权益的有偿退出机制，防止地权进一步细碎化。三要提高农村社会保障水平，使土地承载的生计保障功能逐步淡出，生产要素功能逐步彰显。四要准确把握一二三次产业融合的出发点，提高农业就业增收密度，但要处理好产业分工促进效率提高与产业融合促进农民就业增收的平衡。五要加大力度推进“三个1亿人”的新型城镇化战略，加快户籍制度改革、促进农民工市民化，引导工业化城镇化向中西部地区、向县域转移，为目前农业中的“4050”人员和今后将要返乡的高龄农民工提供就地就近非农就业机会。
二、减边际产能
长期以来，农业生产的资源环境代价没有充分反映在农业生产成本中。如果把农业生产导致的资源透支、生态退化、环境破坏等外部成本内部化，部分农业产能就失去了存在的经济合理性。与边际土地类似，这类产能可称之为广义的边际产能。据国务院发展研究中心农村部课题组测算，按现在的治理思路，仅退耕还林、退耕还湿、重金属污染治理和地下水超采治理，预计减产粮食3919.5万吨（见表1）。
要利用目前国际市场粮价低、国内库存压力大的机遇，把边际产能的退出放在非常重要的位置。一要加大退耕还林力度，在2014年500万亩、2015年1000万亩的基础上，从2016年开始，用3年时间把剩下的6744万亩全部退完。二要加快重金属污染耕地和地下水超采地区治理进度，湖南和河北的试点范围可以更大些，北京已大幅度调减高耗水作物的种植，天津甚至河北也应该这样。三要推进化肥和农药减量，全国的目标是2020年零增长，东部地区应争取率先实现减量，提高科学施用水平，做到减量不减效。
三、减比较劣势产品
2001年加入WTO以来，我国农产品进出口贸易快速发展。2001~2014年，农产品出口从161亿美元增长到720亿美元，年均增长12.2%；农产品进口从118亿美元增长到1225亿美元，年均增长19.7%。总体而言，出口水产品、蔬菜、水果等劳动和资金密集型农产品，进口大豆、棉花、食糖等土地密集型农产品，这种靠市场机制而非主观愿望形成的进出口结构符合我国资源禀赋特征。目前农产品价格倒挂问题非常严重，这既与石油价格下降、国外农业生产丰收导致国际市场农产品价格大幅下降等短期因素有关，也与我国农产品生产成本步入快速上升通道等长期因素有关。面向未来，只要我国工业化城镇化速度快于主要农产品出口国，我国农产品成本的上涨速度就会快于这些国家，农产品价格倒挂的品种范围会越来越宽、价差幅度会越来越大。目前我国农业政策体系中，有些政策工具与这一客观趋势在逻辑上不能自洽，导致高产量、高收购、高库存。
要尽快落实2015年中央1号文件“科学确定主要农产品自给水平，合理安排农业产业发展的优先序”的要求，用资源禀赋这个定位仪校正我国农业生产结构。在遵循“谷物基本自给、口粮绝对安全”的原则下，有些东西要保、要优先发展，但是有些东西不一定保、不一定要去追求。日本给人的印象是实行高度保护以维持最主要农产品高自给率，实际上大多数农产品的自给率非常低，这种有保有放的排序应能给我们以启发（见表2）。当前，首当其冲的是要对农产品托市性收购政策进行大幅度调整。在缺乏比较优势、国内生产成本大幅度高于进口到岸完税价格的情况下，实行目标价格补贴改革的宗旨，应当是为当地农民调整种植结构提供一个过渡期，在保护他们既得利益的同时，要让他们尽快面向市场调整种植结构。建议重新界定农产品目标价格补贴改革的出发点，政策目标应该是促进国内外价格并轨（减轻库存压力和加工企业成本）、让市场决定农民种什么（调整优化农业结构）。2014年，新疆棉花目标价格补贴改革实现了第一个目标，目前国内外棉花价格已完全并轨；但补贴与当期生产行为挂钩，没有实现第二个目标。应尽快调整补贴的发放办法，不宜长期与当期生产挂钩，可考虑以2014年补贴额为基数，2015年补100%，2016年补2/3，2017年补1/3，2018年不再补贴。在“价补分离、市场定价”的体制下，要接受和容忍棉花产能下降的客观趋势。广西的甘蔗迟早也要走这条路子。
四、减黄箱支持
与价格天花板已非常明显、形成了实质性约束不同，黄箱天花板总体而言还只是个概念。非特定产品黄箱支持空间还很大。需要注意的是，以价格支持为主要表现形式的黄箱支持，部分产品已超过上限。面向未来，从农业政策可持续性、合规性的角度考虑，要对我国的农业支持保护体系进行重新构造。要把黄箱支持空间尽可能留给必保的口粮、生鲜食品等敏感产品。
做好这四道减法题，是农业的一场深刻革命。必须减掉不合时宜的增产观念、自给观念、安全观念。只有这个减法做好了，前面四个才可以做好。
农业现代化的核心是提高劳动生产率
叶兴庆
同步推进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化，薄弱环节是农业现代化。实现农业现代化，短板是经营规模小、劳动生产率低。这一短板，导致农业生产成本居高不下、农业竞争力不断下降，农民收入难以达到全社会平均水平，经济增长过早失去劳动力再配置的库兹涅茨效应即劳动力从低生产率的农业部门向高生产率的城市部门转移对经济增长的贡献，见青木昌彦（2015）。。人多地少的资源禀赋和城乡二元体制的制度条件，使提高我国农业劳动生产率面临特殊的难题。“十三五”期间，应下决心把推进农业适度规模经营、提高农业劳动生产率，作为加快农业现代化步伐的核心。
一、劳动生产率低是我国农业的短板
经过多年努力，我国农业现代化建设取得明显成就。2014年，全国农业科技进步贡献率达到56%，农作物耕种收综合机械化率达到61%，农田有效灌溉率超过51%，农作物良种普及率超过95%，三种粮食作物包括稻谷、小麦和玉米，下同。平均商品率超过86%。我国农业的良种化、水利化、机械化、商品化程度有很大提高，今日之农业远非传统农业可比。总体而言，我国已进入农业现代化实现阶段的中后期（见表1）。
即便就农业劳动生产率而言，随着农业剩余劳动力转移和农业机械化发展，也有明显提高。农业全员劳动生产率第一产业增加值（按不变价计算）与全部第一产业就业人员的比率。的年均增长率在稳步提高（见图1）。由于亩用工量减少和亩产量提高，以实际用工量和产品产量衡量的农业劳动生产率提高的速度更快。据全国农产品成本收益调查，1990~2013年，平均每个劳动工日生产的主要农产品，稻谷年均提高9.9%，小麦年均提高12.3%，玉米年均提高10.3%，大豆年均提高14.3%，棉花年均提高8.7%（见图2）。
但与先行国家比较，我国农业不同领域的现代化进展差异较大，农作物单产接近甚至超过世界先进水平，农业就业占比和农业劳动生产率则远低于世界先进水平，呈现“一条腿长、一条腿短”的畸形局面。据中国科学院中国现代化研究中心发布的《中国现代化报告2012：农业现代化研究》，尽管我国水稻和小麦单产达到发达国家水平、玉米单产达到中等发达国家水平，但我国农业劳动生产率约为世界平均值的47%、高收入国家平均值的2%、美国的1%。这种局面无论对我国农业发展还是对整个经济增长而言，都是不利的。
第一，农业劳动生产率低导致农产品价格缺乏国际竞争力。2001年加入WTO以来，由于农业劳动力价格起点低，尽管农业劳动生产率低，我国粮食等大宗农产品的成本和价格仍具有国际竞争力。随着农业剩余劳动力转移迈过“刘易斯拐点”，尽管农业生产的用工量减少，但农民工工资开始明显上涨，带动农业劳动力价格上涨，进而推动农业生产的人工成本快速上涨。2008~2013年，全国三种粮食平均亩总成本年均增长12.78%，其中亩人工成本年均增长19.68%。目前我国主要农产品价格已全面高于进口农产品到岸税后价，国内农产品价格上涨遭遇“天花板”制约。这种局面的出现固然与国际市场农产品价格下降有关，但更为深层的原因是国内农产品成本特别是人工成本已大大高于国外水平。2013年，我国稻谷、小麦、玉米、大豆、花生、棉花每50公斤总成本比美国高40%~80%，其中人工成本比美国高6~20倍，土地成本比美国高10%~170%，物质与服务费用比美国低5%~55%（见表2）。生产成本高、特别是人工成本高是我国农产品价格竞争不过美国的主要原因。
第二，农业劳动生产率低导致农民收入无法达到全社会平均水平。城乡居民收入差距大是我国最大的结构性问题之一。按国家统计局原口径计算，2014年城乡居民收入比为2.97∶1。尽管调整统计口径后，城镇居民人均可支配收入比原口径计算的要低，农村居民人均可支配收入比原口径计算的要高，但2014年城乡居民收入比仍高达2.75∶1国家统计局实行了城乡一体化住户调查改革，按改革前口径，2014年城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入分别为29381元和9892元；按改革后口径，2014年城镇居民人均可支配收入和农村居民人均可支配收入分别为28844元和10489元。。这在全世界范围都是少见的。在工农产品价格已市场化、“剪刀差”不复存在的情况下，城乡居民收入差距大的根本原因在于劳动生产率差距大。2014年第一产业就业人员占比为29.5%根据现行统计口径，农村户籍劳动力从事非农产业满6个月才计入农民工范畴，其他从事非农产业不满6个月、但从事农业也可能不满6个月的农村户籍劳动力计入了第一产业就业范畴，这在一定程度上导致第一产业就业人数“虚胖”、就业占比“虚高”。、增加值占比为9.2%，近3/10的劳动力只创造了近1/10的增加值，这从根本上决定了第一产业就业人员的收入无法达到全社会平均水平。
第三，农业劳动生产率低导致经济增长过早失去库兹涅茨效应。在工业化进程中，劳动力从低生产率的农业部门转向高生产率的城市部门，是经济增长的重要贡献因素。据青木昌彦（2015）研究，在日本1955~1970年、韩国1970~1990年的经济高速增长期，库兹涅茨效应在人均GDP增长中发挥了重要作用。日本和韩国的农业就业占比分别于1970年和1990年下降到20%左右，过了这个临界点后，两国农业就业占比下降的过程变得相当平缓，库兹涅茨效应明显减弱，经济高速增长期随之结束。在我国1982年以来的经济高速增长期，大规模、快速度的库兹涅茨过程，即劳动力从农业向非农产业转移，同样在人均GDP增长中发挥了重要作用。问题在于，我国经济发展已进入新常态，农业剩余劳动力向非农产业转移的步伐将会明显放缓。这很有可能导致我国在农业就业占比还未下降到20%左右，就提前出现库兹涅茨效应减弱、经济高速增长期结束。
二、对提高我国农业劳动生产率的难度要有充分估计
在工业化进程中，随着农业剩余劳动力转移，农业劳动生产率会逐步提高。从国外情况看，这个过程顺利与否，取决于土地制度、农业政策等多方面因素。据对墨西哥土地制度改革的案例研究，1993年以前，农民从政府手中分配到的土地不能出售、出租和撂荒，要靠自己经营来维持土地产权，导致大量小农为守住土地而不得不留在农业，农业经营规模细小、劳动生产率低下；1993~2006年墨西哥进行了大规模的土地确权改革、为农户提供土地产权证，并允许土地自由交易，大量农民得以进城务工，农业经营规模和农业劳动生产率得以提高（王绍达，2015）。从我国情况看，受“地”和“人”两方面特殊因素的牵制，提高农业劳动生产率的过程尤为艰难。
从“地”的因素看，特殊的资源禀赋、产权制度和配置偏好不利于提高农业劳动生产率。我国人均耕地面积仅为世界平均值的40%、巴西的1/3、美国的1/6，我国户均经营规模约为日本的1/4、欧盟的1/40、美国的1/400，人多地少的资源禀赋使种植业特别是粮棉油糖等土地密集型农产品生产的劳动生产率难以提高。我国农村土地实行集体所有、农户平均承包，所有权不能买卖使所有权主体以村（组）为界画地为牢、不能做大，承包权在集体成员中平均分配使地块进一步细碎化，经营权流转期限短使租地经营者缺乏扩大经营规模、增加农业基础设施投资的稳定预期。以色列、荷兰在人多地少的资源禀赋下，没有粮食自给率的包袱，充分发挥比较优势，发展资本和技术密集型农业，农业劳动生产率很高，农产品价格竞争力很强。但我国由于对粮食自给率有特殊要求，大量土地资源配置于缺乏比较优势的粮食生产，使按价值量计算的农业劳动生产率也难以提高（楼继伟，2015）。
从“人”的因素看，特殊的城乡二元体制和城镇化路径不利于提高农业劳动生产率。以户籍制度为核心的城乡二元体制，导致大量从农业中转移出去的青壮年劳动力未能实现市民化，家中的老人、妇女、儿童不得不留在农村生活，家中的高龄劳动力、辅助劳动力不得不留在农业中谋生，甚至部分转向非农产业就业的青壮年劳动力在农忙季节不得不回家务农。需要引起高度重视的是，由于不能市民化，第一代农民工开始返乡。据国家统计局监测结果，50岁以上的农民工占比，从2010年的12.9%上升到2014年的17.1%。据此推算，2014年50岁以上农民工已达4685万人。这些人户籍仍在农村，今后落户城镇的可能性较小。据典型调查，部分返乡的高龄农民工不得不继续从事农业。这种劳动力转移轨迹，使我国扩大农业经营规模、提高农业劳动生产率面临着比其他国家更为复杂的体制难题。
三、用改革创新的办法提高农业劳动生产率
发展农业适度规模经营、提高农业劳动生产率，急不得，也等不得。应吸取日本、韩国、中国台湾地区在工业化城镇化进程中固守20世纪50年代初期的土改成果，丧失促进农用地流转与集中、扩大农业经营规模的最佳时机的教训，根据农民就业和收入结构的变化，与时俱进地创新户籍、土地等制度安排，尽快补齐农业现代化的短板。
（一）以新型城镇化吸纳农业转移人口永久定居城镇、彻底离开农村，从根本上改善农村人地关系
由于户籍制度改革进展缓慢、城镇公共服务覆盖不足、就业不稳定，农业转移人口难以实现市民化。2亿多人处于游移不定的就业和生活状态，既不利于扩大消费需求、提高城镇产业工人素质，也不利于农村土地资源的流转与集中。推进新型城镇化，核心是促进农业转移人口市民化。应从三个方面加大力度：一是消除落户城镇的隐形障碍。《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》根据现有人口规模提出了差异化的放开落户限制的要求，农业转移人口落户城镇的制度门槛大大降低。但各种隐形障碍依然存在，落户大门开而未放。实行积分制的地方，应降低积分标准，取消落户指标控制。二是加快剥离附着在户籍上的各种公共服务。禁止新出台任何与户籍挂钩的城市公共服务政策。对已经与户籍挂钩的各种公共服务政策进行全面清理，从易到难排出脱钩的路线图和时间表。三是加快实施“人钱挂钩”和“人地挂钩”。为调动城市政府开放户籍、扩大公共服务覆盖面的积极性，应尽快制定财政转移支付、新增建设用地指标与吸纳农业转移人口数量挂钩的操作办法。
（二）以“三权分置”改革促进农用地流转与集中，加快农业适度规模经营发展步伐
自1984年中央1号文件发布后，承包到户的农用地实行有偿流转在政策上是许可的。但30多年过去了，农用地的流转与集中并不顺利，副业化农业、兼业化农户占主导地位的格局没有根本改观。这固然与城镇化政策有关，与农村土地制度也有密切关系。尽管承包期从15年延长到30年，并作出了长久不变的政治承诺，但在集体所有、成员承包的体制下，大部分农业转移人口需要以“在村”来证明其成员身份和维持其成员权，农业在家庭总收入中的比重很低但仍要留守部分家庭成员务农，住房长期空置但仍要保留宅基地和住房。实行所有权、承包权、经营权“三权分置”改革，有望打破这一僵局。需要强调的是，农用地的各项权能在所有权、承包权、经营权之间的分配，应有利于农用地的流转与集中，而不能成为新的桎梏。应适当扩大集体所有权在占有、使用、处分方面的权能，鼓励有条件的地方，集体经济组织在股份合作、反租倒包、委托流转、土地整治、水利建设等方面发挥更积极的作用。在当前农村土地承包经营权确权登记颁证工作中，应鼓励探索“确权确股不确地”等承包权的多种有效实现形式，鼓励全家已在城镇稳定生活的承包户有偿退出承包权。在所有权和承包权不能买卖的情形下，实现适度规模经营的唯一途径是经营权流转，对与承包权分离、向家庭农场等新型经营主体集中的经营权应予以充分保护，以稳定经营者预期，调动其增加农业长期投资的积极性。
（三）以三次产业融合发展促进农业劳动力劳动时间的均衡利用
农业生产具有明显的季节性，农业劳动力如果全年只从事第一产业、特别是种植业，劳动时间的有效利用率就非常低。对这些就业不充分、又难以完全从农业中脱身的劳动力，要想办法让他们在农闲时间有事可做。促进农村一二三产业融合发展是提高农业劳动力就业充分程度的出路之一。关键要在融合上下工夫，以农户或农民合作社为融合的平台，以第一产业为融合的起点，以把二三产业的就业和增值空间留给农民为融合的根本出发点。对三次产业融合发展的农户或合作社而言，生产经营范围既包括农业也包括非农产业，产业边界不清晰导致政策适用困难。建议本着有利于促进农民就业增收的原则，将三次产业融合发展的新型业态视作农业，在用地、税收、贷款、保险等方面适用扶持农业的政策。
参考文献
［1］青木昌彦.从比较经济学视角探究中国经济“新常态”.新金融评论，2015（2）
［2］蒋和平，黄德林.中国农业现代化发展水平的定量综合评价.农业现代化研究，2006，27（2）
［3］楼继伟.中高速增长的可能性及实现途径，http：//www.sem.tsinghua.edu.cn/portalweb/sem?__c=fa1&u=xyywcn/69292.htm，2015-05-02
［4］王绍达.土地确权的经济后果：来自墨西哥土改的经验，http：//cnpolitics.org/2015/06/mexico/，2015-06-15
……
第一部分现代农业
“十三五”时期农业要做好四道减法题 /
农业现代化的核心是提高劳动生产率 /
建立竞争力导向的农业政策体系 /
服务规模化是实现农业现代化的重要途径 /
为农业绿色发展注入新动力 /
加快培育农业发展新动力 /
农产品价格支持政策迫切需要改革 /
“十三五”时期农产品价格支持政策改革总体思路 /
“互联网+”是发展农村六次产业的有效途径：山东博兴的经验 /
发展农村电商面临的突出问题及建议 /
——江西省于都县调查
第二部分乡村治理
提高村民自治效果的实践探索与政策建议 /
浙江省完善村民自治的探索与思考 /
广东清远“自治下移、服务上浮、治管分离”的调查与思考 /
河南省新乡市新型农村社区治理调查 /
第三部分精准扶贫
新时期扶贫开发的问题、挑战与建议 /
“十三五”做好扶贫工作的思考 /
进一步健全失能贫困人口的社会安全网 /
河北省实施《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》情况调查 /
陕西省实施《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》情况调查 /
贵州省实施《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》情况调查 /
第四部分农村改革
准确把握农村集体产权制度改革的方法论 /
以产权制度改革提高资源配置效率 /
——六盘水“资源变股权、资金变股金、农民变股民”调查
赋予农民集体以土地发展权，建立征地拆迁长效增收模式 /
——上海市吴泾镇改革案例调查
第三方经营者土地经营权的权利性质与权能内涵 /
农村土地集体所有制的理论新解 /
嘉兴市破解城乡二元结构探索及启示 /
从制度性排斥到制度性争夺 /
——构建把流动人口留下来的激励机制
“十三五”应以省内就近吸纳为主推进农业转移人口市民化 /
第五部分粮食安全
我国粮食需求峰值估算及应对策略 /
树立综合性粮食安全观 /
新疆小麦产业发展调研报告 /
成就辉煌挑战严峻 /
——新中国成立以来我国粮食生产回顾和展望
第六部分其他
系统谋划投资战略，深化与巴西、阿根廷农业合作 /
把握印度农业发展机遇，深化中印农业合作 /
深挖中泰农业合作潜力，完善我国农产品的全球供应链 /
日本“六次产业”发展的政策经验 /
国外农产品目标价格制度的主要做法及对我国的启示 /
