魏后凯，中国社会科学院农村发展研究所所长、研究员，研究生院教授、博士生导师，享受国务院颁布的政府特殊津贴，兼任中国社会科学院西部发展研究中心主任、中国区域科学协会副会长、中国区域经济学会副理事长。主要研究方向包括国家区域政策、区域发展、城镇化、城乡一体化等。主持或参与完成的科研成果获得20余项省部级及以上奖励，包括国家科技进步三等奖、“五个一”工程优秀著作奖、孙冶方经济学奖、全国第二届青年社会科学优秀著作奖、中国发展研究一、三等奖、中国社会科学院优秀学术著作二、三等奖、中国出版政府奖图书奖等。

   魏后凯，经济学博士，中国社会科学院农村发展研究所所长、研究员、博士生导师。兼任中国社会科学院西部发展研究中心主任，中国区域科学协会理事长，中国区域经济学会、中国城市经济学会副会长，民政部、国家民委、北京市、山西省等决策咨询委员会委员，环境保护部环境影响评价专家咨询组成员。主要研究领域：区域经济、产业经济、资源与环境经济。

潘晨光，中国社会科学院农村发展研究所党委书记、副所长、研究员、博士生导师。兼任人力资源研究中心副主任、中国人力资源开发研究会副会长、中国城郊经济研究会副会长、中国生态学会副会长、中国出国留学研究会副理事长等。主要研究领域：人才与人力资源。

崔红志，管理学博士，中国社会科学院农村发展研究所农村组织与制度研究室主任、研究员、博士生导师。主要研究领域：农村社会保障、农村组织与制度。

谭秋成，经济学博士，中国社会科学院农村发展研究所乡村治理研究室主任、研究员、博士生导师。主要研究领域：乡村治理、公共政策评估、生态服务定价与自然资源利用等。

于法稳，管理学博士，中国社会科学院农村发展研究所农村环境与生态经济研究室主任、研究员、博士生导师。兼任中国生态经济学学会副理事长和秘书长、《中国生态农业学报》副主编。主要研究领域：生态经济学、农业可持续发展、农村生态治理等。

　　本书采取文献研究法、案例研究法、实证研究法等多种研究方法的结合，分析目前农村发展的现状、问题及今后的思路和对策建议。本书包括总报告和农村综合发展、农村经济发展、农村社会事业发展、农村生态环境、农村治理与制度等5篇研究专题。总报告在总结“十二五”时期农村小康社会建设方面成就、经验和问题的基础上，提出“十三五”时期农村小康社会建设的任务、思路和政策建议。每篇研究专题含3个研究报告。

　　本书选题的价值，一是填补国内该领域的空白。二是提供一个展示农发所研究成果的平台，促进农发所科研工作。三是扩大中国社科院及农发所的学术影响力、社会影响力和政策影响力。

    到2020年要实现农村同步小康目标，社会发展、政治民主和农村环境将是“短板”中的“短板”。当前，中国已经进入全面建成小康社会的决胜期。在新时期，实现农村同步小康将面临五大严峻挑战，包括：农民持续增收压力大；农村公共服务水平较低；农村生态环境恶化严重；农村基层民主政治建设有待加强；农村平困人口如期全面脱贫任务艰巨。在“十三五”时期，重点是构建以“五个乡村”为特色的新农村建设2.0版。

农村留守群体：问题、根源与对策

二  农村留守群体及其问题的根源

农村留守儿童、老人和妇女这些群体，相对而言，已经成为一个较为庞大的社会弱势群体,其产生的社会问题、家庭问题、教育问题、安全问题、心理问题等日渐突出，而这些问题的形成与城乡二元经济、“三农”问题、农民工问题、人口户籍制度、教育福利政策、社会管理，以及家庭经济条件、学校等都有着直接或间接的关系。大体而言，可归纳为制度原因、贫富差距、文化因素等几个方面。

（一）制度原因

农村留守群体产生的最主要原因是我国城乡二元结构体制下的户籍制度及其派生出来的其他一系列政策和制度,如教育制度、医疗制度、住房制度、就业与社会保险制度、社会福利政策等,它们形成了阻止农民工及其家人融入城市的强大的制度性障碍。

1958年1月全国人大常委会第九十一次会议讨论通过《中华人民共和国户口登记条例》。这标志着中国以严格限制农村人口向城市流动为核心的户口迁移制度的形成。城市人口和农村人口很难自由流动，具体表现在农村人口进入城镇生活困难。附加在户籍制度上的各种资源和利益,如就业、就学、城市基础设施与社会福利、社会保障制度等,它们构成了阻隔农民工进城的最大制度障碍。这些障碍提高了农民工在城市生活的成本。在家庭经济能力能够承担迁移成本的情况下，绝大多数农民家庭会选择全家移居城市；在家庭经济能力不能承担迁移成本时，为追求家庭利益最大化，就要进行合理的角色分工。大部分家庭只能选择一个人外出，而绝大部分家庭选择男性外出务工，老人、儿童、妇女则在家留守。

事实上，城镇与农村发展结构不平衡、社会阶层结构不平衡、城镇与农村组合结构不优化及社会文化结构不协调等问题依然困扰着农村经济社会发展。城乡二元户籍制度将城乡两部分居民分成了两种不同的社会身份。这两种社会身份在地位上的差别，从城乡之间存在的事实上的不通婚上就可以看到；从国家每年为城镇居民提供的各类社会保障（养老、医疗、失业、救济、补助等）与各项政府福利保障很难覆盖农民上可以看到，农村社会保障机制不健全。而农村的儿童、妇女、老人属于相对弱势群体，不能转化为城市户籍，也就没有机会享受到城市的社会福利和保障，成为农村留守人群。

尤其值得注意的是，教育制度以及相关的教育政策法规,长期以来与城乡分割的户籍制度相联系,使农民工子女入学受到不公平的待遇。我国的教育法规有保障教育平等的相关规定,但是教育平等并不是政治权利平等的自然衍生物,法律条文所确定的教育平等并不意味着人人有受教育的机会和人人都能够受同样的教育。而且我国义务教育阶段,财政制度实行地方负责分级管理。一旦儿童离开原户籍所在地,他该享受的教育经费并不会跟随他的离开而流转。到了流入地后,由于没有当地户口,当地政府的财政支出里面也不会划拨有关的教育经费,学校就不愿意接收这些流动儿童,造成他们两地无着落的无奈局面。相关政策没有给农民工决定其子女是“流动”还是“留守”提供自由选择的制度空间,大部分农民工不得不选择将其子女“留守”于农村家乡。

（二）贫富差距

当前我国正处于经济转型的关键时期，社会结构不平衡矛盾日渐突出，加深了二元经济体制的影响程度。城乡二元经济结构一般是指以社会化生产为主要特点的城市经济和以小农生产为主要特点的农村经济并存的经济结构。我国城乡二元经济结构主要表现为：城市经济以现代化的大工业生产为主，而农村经济以典型的小农经济为主；城市的道路、通信、卫生和教育等基础设施发达，而农村的基础设施落后；城市的人均消费水平远远高于农村；相对于城市，农村人口众多等。而这种经济体制导致城市和农村发展存在很大的差距。

一方面，随着我国城市化和工业化进程加快，单纯依靠土地已不能维持日常生活需要，为了提高生活水平，越来越多的青壮年劳动力涌向城市，谋求发展。由于城乡二元结构中政策体制性的社会排斥，农民工不能举家搬迁，无法顺利实现“市民化”，农民工跨省流动越来越多，离家时间越来越长，造成包括留守老人在内的农村留守群体的出现，导致越来越多农村“空巢家庭”，留守群体成为日益庞大的特殊人群。

另一方面，在城乡二元经济结构中，资源配置的方式也有很大不同。资源是通过行政手段实现再分配，而不是由市场来进行配置的。比如，教育和公共设施的投入。城市中的教育和基础设施，几乎完全是由国家财政投入的，而农村中的教育和基础设施，国家的投入则相当有限，有相当一部分要由村民自己来负担。国家将大量的优惠政策给予城市，优先发展城市经济。其中，国家基础工业的发展力量来源于农业生产，这种体制下的工业与农业“剪刀差”，导致农民在收入和产出环节相比于城市居民收入存在较大差距。因此，农村留守群体问题成为农民家庭在城乡二元制度框架内理性抉择的结果，也是农村剩余劳动力进入劳动力市场而产生的客观结果。因此,关注农村留守群体问题必须关注农村剩余劳动力问题。

农村剩余劳动力的有效转移对于农村社会经济的发展、农村就业结构调整有重要作用，能促进农村居民增收以及构建和谐社会。“但大量的农村人口涌向城市，必然造成城市资源的紧张，导致农民自身压力加大，生活压力大、工作不稳定导致家庭收入波动幅度大，农民很难长期保持平衡发展。当权衡农村留守儿童是居住在农村还是跟随父母外出时，大多数农民会选择前者，将自己的父母、子女留在农村，减少自己的外出负担。”可以说留守群体问题是农民工问题的一部分。或者说,留守群体问题的产生很大程度上是城乡经济发展不平衡、贫富差距逐渐拉大造成的。

（三）文化因素

农村留守群体的出现几乎成了最具中国特色的社会现象，而出现这种现象的文化因素不容忽视。

农村基础教育事业发展的现状、问题与对策

基础教育本文所涉及的农村基础教育是指狭义的农村基础教育，即户籍所在地为农村的学龄儿童、青少年所依法享受的义务教育，包括初中教育与小学教育。是一项提升社会整体素质的基础工程。作为人力资本边际收益率最高的教育类型，它产生了巨大的社会溢出效应，构成了社会人力资本存量的初始累积。同时，作为一种公共物品，基础教育的非排他性和非竞争性也保证了社会成员最基本的受教育权益和社会的公平正义。进入21世纪以来，中国经济社会发展水平不断提升，国家财政投入到农村基础教育的总量以及各级财政承担比例都有显著增加。“两免一补”、营养餐工程、寄宿制学校等政策切实体现了国家承担农村基础教育的努力和决心。进城务工人员的子女教育问题在近些年也取得新进展，确定了“以流入地政府管理为主，以全日制公办中小学为主”的原则，接收进城务工子女入学，取消借读费并免除学杂费，实行进城务工子女与城市学生在校享受同等待遇，且在接受完义务教育后可在当地参加升学考试。

尽管中国在普及义务教育方面取得了世界瞩目的成就，但由于中国社会的城乡和区域差别，城镇化过程中的劳动力大规模流动，城乡社会公共服务供给不均衡，农村基础教育发展还面临着诸多挑战，义务教育服务均等化之路依然任重道远。

（五）非正规就业子女的教育问题依然难以得到解决

城镇化过程中劳动力大规模流动，随迁子女一方面造成了农村生源流失，降低了农村教育的规模效益，甚至部分地区有的学校出现教师和教学设备的闲置现象，教育经费和资金投往农村基础教育的积极性较低，使得农村基础教育陷入“低水平陷阱”；另一方面，随迁子女进入城镇的学校，使得城镇教育机构需要投入更多的校舍、师资以及教学辅助设备。伴随农村进城务工劳动力规模的增加及其随迁子女教育问题越发突出，从中央政府到劳动力输入地相关教育部门均试图来解决随迁子女的教育问题，确立了“以输入地为主，以公办学校为主”的原则以推动流动人员随迁子女在城市公平接受义务教育的权益，加大城镇地区的基础教育财政投入，多地探索“教育券”等措施来平衡随迁子女教育投入和劳动力输入地教育经费的补偿。

但劳动力输入地具体落实随迁子女教育问题的时候，尤其在教育发展水平较高、劳动力输入量较大的东南沿海地区，随迁子女如果到当地小学或初中就读需要提交复杂的证明材料，当地教育部门通常设置较高的门槛以尽可能地避免承担随迁子女教育的责任。以笔者参加的中国人民大学“流动中的中国”全国300户农民外出务工追踪调查，1995年被调查的外出务工劳动者，到2015年他们的子女也已经在外打工，第三代大多数正跟随父母在外地读书，安徽颍上县一农户2015年在浙江宁波郊区租地种菜，如果其孩子要进入当地小学读书的话需要提交如下证明材料：劳动合同、工商执照复印件、土地承包合同（种蔬菜10亩以上，种水稻50亩以上）、养老保险缴费证明、暂住证、租房证明、在住户口地无人看管证（镇上盖章，无监护证明）、婚育证明复印件（流动人口证明）、无违反计划生育证明、户口本复印件。正规部门企事业单位工作的农民工或许能够提供以上材料，但是对于在城市郊区种菜这类非正规自雇体力劳动者便很难满足上述苛刻的子女入学要求。

进城务工的农村劳动力大部分都是从事个体经营等非正规就业形式，这些劳动者并不隶属于企业或者其他组织，通常是分散流动式经营和生产，其经济活动和日常生活并不与输入地工商税务、社会保障部门产生任何联系。因此，随迁子女的入学政策通常很难覆盖到这些进城务工的非正规就业群体的子女，而正是这些群体构成了进城务工劳动力的主体。

三农村基础教育发展的相关政策建议

（一）合理规划农村寄宿制学校，兼顾教育可得性与规模效益随着城镇化不断推进，大量的教育资源和农村生源不断向城镇集中已经成为社会发展的趋势，农村教学点的生源会随着学龄儿童人口数量的缩减或随父母到外地就读而不断减少，如果继续维持学生规模较小的教学点，势必造成教育资源难以持续高效地投入。目前中西部偏远地区的农村教学点保留一至三年级，高于三年级的可以集中到乡镇的寄宿制学校就读。

因此相关教育部门需要合理规划和建设寄宿制学校，将留守在农村的学龄儿童集中到建设比较完备的学校，生活学习各方面都能得到有效的照料，这样一方面兼顾基础教育的公平性，使得留在农村的学龄儿童也能获得有质量的基础教育；另一方面兼顾基础教育的规模效益，使得教育财政资源实现效益最大化。

（二）增强农村青少年接受教育的意愿，增加职业教育可得性，提高教育收益预期农村青少年受父母及周围长辈生活质量、外出务工状况的影响，加之青春期心理的叛逆，在初中阶段很容易辍学，在村里和其他同龄青少年闲逛或者早早到城市打工。通常大多数农村辍学青少年在思想认识中都有一种“读书无用论”，他们很难预期到教育对其未来生活的效益，反而不如效仿自己的父母，外出务工来获得经济上的独立。城乡初中教育条件的差异也进一步加剧了农村青少年辍学的意愿。

因此，相关教育部门应该增强农村初中教师的整体素质和心理干预能力，在教育过程中应该让学生感受到教育对于未来生活工作的积极作用，增强其接受和完成义务教育的意愿。教育主管部门应该做实中专等职业教育，不仅是目前的学费全免且提供补贴，更应该是改革课程教育和师资配备，使得学生切实能够学到技术，提高学生教育收益预期，增强学生参加职业教育的意愿。

（三）提升农村寄宿制学校应对低龄住宿的能力，增强生活老师的专业性目前，教育部门已经开始探索低龄寄宿，也就是说，开始允许三年级及以下的年级的学生寄宿。这一发展趋势对目前已经非常缺乏的生活老师岗位提出了更大的挑战。目前，农村寄宿制学校的四年级、五年级的小学生由于缺少来自家庭的心理陪伴，在心理健康方面已经有一些潜在的问题。而低龄寄宿不仅带来生活照料方面的问题，其心理陪护的缺失也会深远地影响孩子未来的成长。

现在农村寄宿制学校由于人员编制和经费问题，没有专业的生活老师，目前这个岗位由班主任担任，一方面加重了班主任的工作和生活负担，另一方面在工资待遇方面没有明显提升，因此生活老师角色的缺失对寄宿儿童的身心发育产生了负面影响。

（四）在当下社会广泛关注留守儿童问题的行动中，着力关注低龄化留守现象，提供相应的补偿性和补救性家庭关怀不同层级的教育部门或社会公益组织近些年来已经开展了广泛而深入的留守儿童关怀行动，从对劳动力输出地的留守儿童数量规模的调查、家庭经济帮扶、提供条件使其与父母见面等暖人心的工程，到劳动力输入地不断降低外来务工人员子女的入学门槛和改善教育条件。但是这些努力依然难以从科学性和个人长远发展角度改善留守儿童的身心健康和人力资本积累，而良好的身心健康发育和高效的人力资本积累才是个体未来在社会经济活动中取得立足之地的关键。

因此，各级教育部门和相关专业公益机构还应当采取科学化的干预手段来不断改善留守儿童，尤其是幼儿和低龄留守儿童的身心健康状况，提供多样化的条件增加孩子与外出务工父母交流的机会，甚至地方政府应该提供相应的措施鼓励劳动力个体在孩子幼龄阶段尽可能在本地或就近务工，从长远角度有利于孩子人力资本积累和身心发育的初期能得到更多的家庭关怀和父母照料。

（五）提升教育资源供给的层级，加大转移支付力度，保证进城务工非正规就业者随迁子女的教育目前的教育经费支出格局还主要以县一级为主，因此进城务工人员随迁子女的教育的可得性很大程度上受制于县区一级学校和其他教育部门的规定。通常，劳动力输入地县区相关教育部门会因为随迁子女占用教育资源而提高入学门槛，把大量非正规就业者的随迁子女排斥在外，且这部分群体由于难以通过工商税务和社会保障系统识别，所以他们也被排斥在国家出台的相关保障随迁子女教育政策的范围之外。

因此，国家相关教育部门和财政部门应该提升教育资源供给的层级，由高于县区级的其他部门统一协调劳动力输入地和输出地的随迁子女的教育供给，加大上一级政府部门的转移支付，提高劳动力输入地县区教育部门和学校接纳随迁子女就读的积极性。

目　　录

总报告

中国农村全面建成小康社会评估及总体战略 魏后凯、卢宪英、张瑞娟（3）

综合篇

中国农村发展指数测评——中国农村发展进程及地区比较 刘长全 韩磊（65）

中国农村减贫成就与精准扶贫 李静（103）

农村留守群体：问题、根源与对策 于建嵘（126）

经济发展篇

中国农业发展的战略失误及其矫正 党国英（159）

农业转移人口市民化的现状与对策 檀学文（190）

新型职业农民发展现状、问题及政策建议 郜亮亮 危薇（220）

社会发展篇

农村基础教育事业发展的现状、问题与对策 侯海波（243）

农村公共文化建设进展、问题及政策建议 课题组（275）

农村社会保障事业发展的现状、展望与政策建议 崔红志（296）

生态环境篇

耕地生态补偿状况与对策 包晓斌（319）

农业面源污染的现状及对策 孙若梅（349）

农村生活环境综合整治的现状及政策建议 于法稳(380)

乡村治理篇

村民自治进展及制度完善 罗万纯(409)

农村集体经济组织的现状及改革 谭秋成(429)

新型农村社区治理现状、问题与对策 张鸣鸣（452）