第一章为什么要推进供给侧结构性改革
——以深化改革破解难题重塑经济发展动力机制
经过改革开放30多年高速增长，我国后发优势的内涵和强度发生变化，低成本要素大规模、高强度投入的外延式增长模式难以为继，经济发展进入结构调整、动力转换的新阶段。2008年金融危机以来，国际经济环境深刻调整与国内发展阶段转换相互叠加，经济增速出现改革开放以来从未有过的长时间大幅度调整。从经济发展阶段性转换的一般规律和当前我国经济发展的情势看，今后一个时期仍不能排除经济出现大幅下行的可能性。当前经济运行的主要矛盾是现有体制机制不适应加快结构调整和动力转换的紧迫要求，突出表现为不适应出清过剩产能和资源优化再配置。要实现经济持续稳定发展，必须以结构性改革为突破口，振兴实体经济，激励企业家精神，消灭“僵尸企业”，“解放”人、资金、土地等生产要素，重塑经济发展新动力。
一、高度关注全球经济调整新动向
（一）国际金融危机进入新阶段
2008年金融危机以来，世界经济经历了美国金融危机到欧洲债务危机，正在向新兴市场货币危机演化。伴随美国经济复苏、美元升值和加息预期强化，新兴市场资本外流引发货币大幅贬值，拉美和东南亚一些国家已逼近货币危机边缘。近期，国际汇市、股市、大宗商品市场大幅震荡，表明金融危机后续影响还在持续。需要指出的是，当前中国经济与全球经济的关联互动效应空前增强，政策调整的外溢效应超出各方预期。2015年6月下旬以来我国资本市场波动和8月11日汇率形成机制调整，对全球汇市、股市和商品市场都形成了较大影响。当前中国经济增速放缓，但仍是全球经济增长的主要动力源，边际影响加大，在相当程度上对全球经济发挥了“稳定锚”的作用。在这样的背景下，我国制定和调整宏观政策必须充分考虑和有效利用正在增大的外溢效应。
（二）美元升值周期仍将持续
1970~2011年间，美元经历了三轮贬值和两轮升值周期，2012年以来进入新一轮升值通道。近期，美国劳动力市场指标明显转好，失业率接近充分就业水平，居民消费信心指数处于高位，强势美元仍将持续一个时期，并对大宗商品价格上涨起到抑制作用。在全球产能普遍过剩和能源科技创新加快的背景下，国际大宗商品价格下降增大了我国输入性通缩压力，进一步打压工业生产者价格指数（PPI），影响企业利润回升。国际大宗商品价格下降，还将导致资源输出国收入减少，进口大幅收缩，进而影响到我国出口增长。美元在我国货币篮子中权重最大，美元升值将直接带动人民币对非美货币汇率同步上升，进而对我国外贸出口带来负面影响。
（三）全球贸易增长低迷
2012~2014年，全球货物贸易增速已连续3年低于全球经济增速。虽然我国在全球货物贸易中的份额保持上升势头，但受全球贸易收缩影响，出口增速也持续下降，2014年我国进出口增长预期目标7.5%，但按人民币计算的实际增长仅为2.3%；2015年的预期增长目标为6%，但前三季度下降7.9%。从大多数国际组织的预测来看，未来3~5年，全球经济增速仍将处于低位，货物贸易增速难有大幅回升。受国际大环境影响，今后一个时期我国外贸增速仍将处于低位。我国出口部门吸纳就业人员超过1亿人，出口部门对经济增长的综合贡献率超过20%，净出口远不能反映出口部门对经济增长的综合贡献。出口增速下行和内需收缩叠加，加大了我国稳增长的难度，也增大了培育新动力的现实紧迫性。
二、我国经济发展进入动力转换关键期
（一）出清过剩产能是新旧动力转换的关键
2008年金融危机以来，我国经历了一轮前所未有的产能扩张，许多产业领域特别是钢铁、煤炭、石化、有色、建材等重化工业已经达到或超过上限。近年来，伴随经济增速持续下行和内外需不足，产能绝对过剩和周期性过剩同时显现。2014年，我国粗钢产能超过11亿吨，但产量为8.23亿吨，产能利用率仅为74.8%，考虑到存在大量未统计的产能，实际产能利用率更低；我国煤炭实际产能40亿吨，在建产能11亿吨，但产量仅为38.7吨，消费量35.1亿吨，产能过剩状况更为严重。2013年国务院出台化解过剩产能的指导意见，提出了“四个一批”的目标和措施，但迄今进展仍较为缓慢。采取简单扩大需求化解供求矛盾的办法，只能使问题后延、矛盾加剧。到2015年9月份，PPI持续43个月负增长，而且降幅扩大，生产领域出现严重通缩，企业盈利状况持续恶化，表明产能过剩已成为经济运行中的“恶性肿瘤”，必须痛下决心施行“外科手术”。
当前，化解过剩产能仍面临多重障碍。地方政府出于就业、社会稳定、GDP考核等方面考虑，对化解过剩产能既难以痛下决心又缺少有效手段，往往采取临时性救助措施帮助企业艰难维系。商业银行迫于责任追究和控制不良率的压力，不希望企业破产导致隐性坏账显性化。地方法院系统不具备独立处置大量企业破产案件的能力和专业人才储备。产能过剩行业的一些国有企业，面临企业维稳、任期责任、国有资产流失的各种压力，化解产能也面临重重阻力。
下决心化解过剩产能、消灭“僵尸企业”，是实现新旧动力转换的重要条件。产能过剩使劳动力、土地、资金等大量生产要素被“僵尸企业”所占用，无法有效进入新兴产业领域，造成严重的资源沉淀和浪费。大量“僵尸企业”僵而不死，造成市场价格扭曲和资源错配，积累潜在风险，延误有效化解风险的时机。必须清除过剩产能退出的多重障碍，停止对“僵尸企业”输血，及时释放局部性风险，避免酿成系统性风险。
（二）重塑新动力的核心是提高要素生产率
旧动力快速萎缩的根源在于生产要素供给结构发生趋势性变化。劳动力、土地等要素成本上升，环境约束持续强化，迫切要求从提高要素生产率、优化资源配置效率中挖掘新动力。发达国家的经验表明，全要素生产率对经济增长的贡献随经济发展水平提高而提升。发达国家全要素生产率的贡献通常达到70%左右，而我国目前仅略高于30%。这既是差距，也是挖掘发展新动力的巨大潜力所在。
我国提高生产要素质量和效率的空间仍很大。在劳动力数量红利逐步消失的同时，培育和释放劳动力质量红利的潜力很大。我国有2.7亿农民工，大多数在制造业和出口部门就业，其中受过高中以上教育的仅为10.9%，小学及以下文化程度占到42.1%，通过多种形式的继续教育和职业培训，可以大幅提高劳动力的技能和素质。提升土地、资金等要素生产率的空间也很大。过去一个时期，地方政府多采用压低地价的方式招商引资，土地利用效率低下，通过土地整理、提高投资强度，可以大幅提高土地利用效率。我国货币供应量很大，M2与GDP的比例超过200%，但大量资金被低效部门和“僵尸企业”占用，通过深化金融体制改革，可以大幅提升资金使用效率。
促进生产要素自由流动是提升要素生产率的主要途径。过去一个时期，劳动力等生产要素从农业部门向非农部门、从国有部门向民营部门转移，对提升要素生产率发挥了主要作用。进入新阶段，部门间资源再配置的空间缩小，但通过部门内行业间要素转移、企业间兼并重组提升效率的空间还很大。反映制造业内部不同行业资本产出效率差别的变异系数，中国为1.3，而美国仅为0.3，表明我国通过行业间要素转移提升效率的空间较大。通过退出过剩产能、消灭“僵尸企业”，打破垄断、强化竞争，将更多的资源从低效率行业转移到高效率行业，从低产出企业转移到高产出企业，补齐行业和企业效率的短板，可以大幅度提高全社会生产效率，从而为经济发展注入新动力。
（三）新旧动力转换是一个长期过程
2008年国际金融危机以来，我国一直面临较大下行压力。从2010年第二季度至2015年第三季度，经济增速在波动中下行已持续22个季度。这其中有国内外需求扩张放慢的影响，但根本上还是我国发展进入新阶段，经济增长内生动力发生变化的结果。
外延式增长是我国过去一个时期的主要特征。进入新阶段，依靠廉价要素大规模投入和潜在市场需求集中释放，支撑经济快速增长的条件发生了根本变化。从供给条件看，2012~2014年我国劳动年龄人口累计减少820万人，人口数量红利快速消失；土地、资源和环境硬约束进一步强化，综合生产成本快速提高。从需求条件看，房地产和汽车市场出现趋势性变化，房地产投资增速从2000~2013年年均增长24%，下降到2015年前三季度的2.6%；汽车产量从过去10年年均增长17.9%，下降到2015年前三季度的-0.9%。按照可比的国际经验，城镇居民户均住房超过1套，千人拥有汽车超过100辆，往往是市场需求变化的拐点，我国分别在2013年和2014年达到了这一水平。房地产、汽车等传统动力对经济增长的支撑作用减弱，而较长时期内还难以形成体量相当、带动作用相近的新动力。
培育发展新动力，需要大幅提高科技创新和人力资本对经济增长的贡献，发展形成对传统产业有替代作用的先进制造业和高端服务业，这是一个系统性工程。科技创新需要坚实的基础研究作为支撑，提升人力资本需要持续增大教育投入，发展先进制造业和高端服务业需要大批专业化人才和相应的产业基础。近年来，新兴产业领域成长较快，但体量较小，占比较低，对经济增长的带动作用还不强，不足以弥补旧动力减弱形成的缺口。2015年前三季度，高新技术制造业投资增长12.5%，比全部制造业投资增速高4.2个百分点，但其总量仅相当于同期房地产投资20%左右，对稳投资的作用仍然有限；前三季度，网上零售额增速为36.2%，但在全社会消费品零售总额中的占比仅为10%，考虑到其对传统零售业的替代，对消费的实际拉动作用较为有限。
新旧动力长期并存是新常态的一个基本特征。虽然我国旧动力高速扩张期已经过去，但在相当长一段时间内仍将是经济增长的重要动力源。发挥传统比较优势，用好旧动力，可以为培育新动力创造条件、赢得时间。新旧动力的接续，从根本上说是调整结构、转变方式和提质增效的过程。动力转换的关键在于推进体制改革和科技创新的新突破，将旧动力积累的市场、资金、供应链等优势转化为新动力成长的条件，为新动力发展壮大营造良好的制度环境。
三、对未来3年我国经济增长态势的展望
未来3年，国际金融危机的影响仍将延续，并存在向货币危机转化的可能；美元将处于升值周期，国际资本流动加剧，市场波动性增大；大宗商品总体上处于萧条向复苏逐步转变的阶段，全球仍将处于低通胀期。我国经济发展进入结构深度调整和新旧动力转换的关键期，一些重大的阶段性和转折性变化将集中显现，主动或被动的资产重组会加快，局部风险释放带来的冲击会有所增大，增长阶段转换导致的潜在增长率下降趋势短期内难以逆转。在这一过程中，中高速增长的阶段性底部有望在2016年出现，2017年、2018年经济增速将逐步企稳。今后一个时期，经济增长整体呈现“L型”态势，进入新的平台期后，增速仍会有所波动，但相对稳定。
从需求面看，出口在波动中保持低速增长，随着大宗商品价格企稳，2017年后出口增速有望略有改善。消费受收入增长乏力和消费模式转变影响，增速呈小幅下降态势。投资仍将是主导需求变动的关键变量，2016年可能是未来3年投资增速最慢的一年。其中，房地产投资的实物量将在2016年出现零增长或负增长，但随着土地、建材价格回升，投资的名义增速将逐步企稳；基础设施投资增长仍略高于财政收入增长，但受回报率和融资模式限制，总体小幅放缓态势难以改变；在房地产和出口带动下，制造业投资和其他类投资有望在2017年后企稳并小幅回升。
从供给面看，由劳动年龄人口和劳动参与率共同决定的有效劳动供给，将从2016年开始下降，2016~2018年增速分别为-0.2%、-0.3%和-0.4%。受投资增速下降影响，资本形成的速度将持续放缓，未来3年增速将进入个位数时代。在创新要素积累和结构改革推进的支撑下，全要素生产率（TFP）增速开始止跌并出现小幅回升，由目前1.3%左右逐步回升至2%左右，成为供给中的积极因素。
综合考虑需求面、供给面和中长期趋势变化，在改革有序推进和风险可控情景下，基于国务院发展研究中心（DRC）季度模型和可计算一般均衡（CGE）模型，初步预计2015~2018年我国经济增长率分别为6.9%、6.5%、6.6%和6.6%，2016年有望成为阶段性底部。从增长动力看，消费和全要素生产率对经济增长的贡献将有所上升。消费对经济增长的贡献年均提升将超过1个百分点，到2018年消费占GDP的比重将超过55%。全要素生产率的贡献也将逐步提升，到2018年将超过35%。从产业结构看，服务业的比重将稳步上升，到2018年有望超过53%；第二产业的比重将持续下降，到2018年下降至40%左右。
四、推进动力转换的总体思路
中国经济发展正处于由要素规模扩张转向质量效益提升、由中等收入迈入高收入“惊险一跃”的关键时刻。伴随增长速度放缓，经济结构将出现快速变动和深度调整，经济运行的风险和脆弱程度明显增大。结构性改革能否取得重大突破，政策举措是否有力，将决定结构调整和动力转换的成败。
加快推进结构调整和动力转换、促进经济持续稳定发展，关键在于处理好稳增长与调结构的关系。以稳增长为主要方面，还是以调结构为主要方面，决定了不同的政策取向。近年来，随着稳增长政策边际效应的逐步递减，稳增长的难度持续增大，而解决长期积累的结构性问题，特别是化解产能过剩尚未取得实质性进展。如果不加快结构调整，重建市场出清和资源再配置机制，最终也难以实现稳增长的目标。当前，宁肯牺牲一点速度，把调结构放在更突出的位置，加大结构性改革力度，才能加快动力转换，换取更长时期持续稳定发展。
现阶段，我国结构性因素主导的经济下行特点，决定了宏观调控必须把供给与需求政策有效结合起来，以供给调整为主。在这个阶段，需求政策的主要作用是保持总需求的相对稳定，避免经济出现短期大幅下滑，为结构性改革创造良好的宏观环境。供给政策要发挥关键作用，核心是加快建立有利于出清过剩产能和激发企业家精神的体制机制，加大资产重组力度，促进要素自由流动，实现资源优化再配置。
经济下行既是挑战，更是结构调整和动力转换的机遇，不要轻易浪费经济下行带来的市场出清、资产重组和风险释放的机会。经济形势的变化呼唤新一轮思想解放，呼唤创新宏观调控方式，呼唤全面深化改革。必须下决心出清过剩产能，消灭“僵尸企业”，增强市场资源再配置功能；“解放”人、资金、土地等生产要素，释放经济内在活力；振兴实体经济，全面提升我国经济的国际竞争力。
五、重大战略举措
（一）消灭“僵尸企业”
动力转换期面临集中处置“僵尸企业”的艰巨任务，必须加快建立市场出清和企业退出机制。一是要制定破产法实施细则并尽快付诸实施。停止财政资金、银行资金向“僵尸企业”输血，把沉淀闲置的资源解放出来。针对企业退出的各种制度性障碍，加快出台人员安置、企业债务核销、资产处置、破产重整、企业改制等指导意见和具体政策措施。二是要出台有利于产能出清的财政金融支持政策。可考虑向银行定向发行特别国债和降低银行存款准备金相结合的方式，筹措财政专项资金，用于解决产能出清中的人员安置和债务处置。财政资金对地方的支持要与地方产能核减相挂钩。可委托现有资产管理公司或设立省一级层面的专业资产处置机构处理产能出清中的资产、债务问题。三是积极探索用市场化的方法出清产能。如建立全国性的过剩产能交易市场，在合理分配过剩产能退出指标的基础上，允许产能指标跨区域交易。
（二）释放人的潜能
解放生产力，首要是解放人，根本是要打破体制障碍，建立有效的激励机制，使人想干事、能干事、能干成事。一是激发企业家精神。重构企业家的微观激励机制，尊重和保护企业家个人财产权利，改善政商关系，稳定有产者预期和信心。在全社会营造鼓励创新、宽容失败的文化，让创新型人才勇于创新，敢于创业。二是加快推进农民工特别是第二代农民工市民化。选择适当时机，明确宣布第二代农民工享有城市户籍和均等化的公共服务，让进城农民工变成无差别的城市人，激发其投入经济建设和创业的激情，扩大消费需求和人力资本投资需求，释放以人为本的城镇化巨大潜力。三是打破人才流动障碍。破除体制内与体制外流动障碍，建立中国特色的“旋转门”机制，鼓励专业人才在学术机构、政府部门、企业和非盈利组织间合理流动，吸引和团结一切优秀人才为经济发展服务。
（三）提高资金效率
解决资金流入实体经济不畅和配置不合理等突出问题，必须打破我国金融体系中的隐性担保和刚性兑付机制，降低资金市场无风险利率，纠正定价机制扭曲。一是构建开放的市场化金融体系。建立审慎监管和行为监管相结合的金融监管体系，转向负面清单管理，创新金融牌照管理模式，建立金融机构的市场化退出机制，加快不良资产处置。二是深化国有金融机构改革。消除政府对金融机构和金融产品的隐性担保，深化金融市场结构调整，打破国有银行主导的市场格局，提高国有金融机构运行效率。三是大力发展民营金融机构。放宽市场准入，发展一批具有专业优势、区域特点的中小和民营金融机构。
（四）激活土地效能
以权利平等、放开准入、公平分享为重点，通过深化改革，建立两种所有制土地权利平等、市场统一、增值收益公平分享的土地制度，促进农村和城市要素双向流动，加快土地利用方式转变。一是平等保护土地产权。将农村承包地、宅基地、林地、房屋等资源确权、登记、颁证到每个农民。实施以土地为基础的不动产统一登记制度，赋予农民集体土地处置权、抵押权和转让权。二是构建平等进入、公平交易的土地市场。在规划和用途管制下，允许农村集体土地与国有土地平等进入非农用地市场，形成权利平等、规则统一的公开交易平台，建立统一土地市场下的地价体系。分类处理历史形成的“小产权房”问题。三是探索并有序放开城市资本到农村投资。在确权的基础上，促进农村宅基地在更大范围交易，促进城乡资源双向流动和优化配置。
（五）振兴实体经济
进入发展新阶段，挖掘中国经济增长潜力，根本出路在于振兴实体经济，核心是推动产业升级，提升产业价值链和产品附加值。一是加快传统产业转型升级。传统产业仍是经济发展的主战场，要推进结构性减税，实施普惠性税收政策，努力减轻企业负担。进一步推进制造业与互联网深度融合，加快技术创新步伐，建立较稳定的高技能职工队伍，增强企业的价值创造力和市场竞争力。二是加快培育新的经济增长点。着力在新一代信息通信、生物技术、现代交通等新兴领域，以及传统领域的升级与创新中，培育新的经济增长点。对一些看得较准、发展条件较好、有重大战略意义的技术和项目，应加快产业化。加大对竞争前技术研发的支持力度，组织跨部门跨行业跨学科的产业联盟，完善产业创新生态体系。结合新技术革命、“互联网+”、工业自动化与智能化革命、跨界创新等新变革，在传统产业领域中推动以提高生产率为核心的产业升级运动，围绕技术、资本、人力等要素效率提升，制定系统性指导意见和相关支持政策。三是推动产业政策转型。尊重企业发展规律和企业家创新精神，减少行政垄断和市场准入限制，增强政策的普惠性，为新兴产业发展创造公平竞争的市场环境。
（六）重建地方激励机制
在新常态下，针对地方干部中出现的“不会干”“不敢干”和“不想干”等问题，必须加快重构和完善激励机制。一是完善公职人员激励机制。公务员是在公共部门工作的职员，虽然有一定的特殊性，本质上是各种社会职业的一种。应适应公职人员专业化发展趋势，构建与其劳动贡献相适应的激励机制，合理反映人力资本定价，同时加强职业规范和约束。二是调整优化地方考核体系。允许因地制宜探索，鼓励地方创新。优化决策程序和责任追究制度，鼓励地方干部敢作为、敢担当，让真正想干和会干的干部脱颖而出。三是加强反腐制度建设。十八大以来的反腐举措深得民心，取得了重大成效，今后工作着力点应逐步转向制度建设，切实奠定“不敢腐、不能腐和不愿腐”的制度基础。要承认过去制度上的缺陷，对因制度不完善带来的问题设定明确的追溯时限。
（七）加快服务业开放
继续发挥开放倒逼改革的效应，加快服务业开放，探索开放新模式，打破制约服务业发展的体制机制障碍。一是全面实施准入前国民待遇加负面清单的管理模式。完善外商投资市场准入制度，全面放宽服务业领域外资准入限制，实施外商投资备案制度，用好安全审查等管理机制。二是着力吸引服务业投资。加快推进金融、教育、文化、医疗等服务业领域开放。在持续评估、完善审慎监管和有效管控风险的基础上，试点探索外商独资设立银行、证券机构，形成公平、有序、开放的金融生态环境。三是大力发展服务贸易。提升服务贸易战略地位，推进服务贸易便利化和自由化。鼓励发展生产性服务贸易，提高货物贸易中的服务附加值，促进制造业与服务业、货物贸易与服务贸易协调发展。健全制度、标准、规范和监管体系，制定与国际接轨的服务业标准化体系。
（八）积极有效化解风险
通过“隔离损失”“债务重组”和“释放局部风险”，缓释和防范系统性风险。一是设立损失隔离机制。发挥中央和地方资产管理公司的作用，以一定折扣或市场化方式剥离银行等金融机构不良资产，中央政府和地方政府以一定比例分担不良资产处置损失。二是加快债务重组。加快出台企业资产和债务重组的分类处置方案，通过担保置换等方式化解担保圈、担保链风险。三是有序释放局部风险。提高金融风险容忍度，用小震释放压力，防止出现大震。加强应对风险的预案研究，针对不同情景，加强政策储备。建立快速反应机制，控制风险蔓延范围和程度，降低应对风险的成本和风险造成的损失。
执笔人：王一鸣陈昌盛吴振宇张永伟
邓郁松陈道富吕刚
（成稿于2015年9月）
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