第一章
用创新的定义评估产能过剩
导读
• 治理产能过剩喊了十几年，效果不佳，事与愿违。
• 很难把西方常用的产能过剩理论照搬到中国。根据以往有关产能过剩研究采取的对策似乎都没有达到预期的目标，在部分解决一些问题之后留下了更多的困惑。
• 企业提供的产能数据存在严重的歧义性和不确定性，可信度不高。
• 不能简单地根据设备闲置、产品价格下降、企业利润减少、投资回落等现象就断定产能过剩。导致产能过剩最主要的原因是过度投资，若要治理产能过剩必须从过度投资入手。
• 产能过剩的舆论源头是掌握着审批大权的官员和国有企业负责人。前者有追求寻租空间之嫌，后者往往试图维持垄断、排斥竞争。
• 传统的产能过剩定义没有考虑市场需求的时间序列，没有扣除必须淘汰的落后产能，很可能夸大产能过剩。
• 采用创新的定义较好地解释了产能过剩的变迁过程。以钢材为例。在1991年以前，全国钢材产能和市场需求基本均衡；1992—1994年，钢材产能不足，刺激了各地加大对钢材的投资；1995—1998年，钢材产能基本合理；从1999年开始，钢材产能长期处于不足状态，钢材投资和生产高速增长。在2008年4万亿元大投资之后,钢材产能大幅度提升；在2011年受到房价调控政策的影响，钢材产能从不足转为过剩；在2013年钢材产能过剩6[=7]997万吨，钢铁行业一片萧条。
• 产能过剩大致可分为短板过剩、局部过剩、周期性过剩三种基本类型。钢铁、水泥、平板玻璃属于短板过剩，原铝属于局部过剩，造船属于周期性过剩。针对不同类型的产能过剩应当采取不同的对策。
一波又一波的产能过剩舆论
人们对产能过剩并不陌生。自2002年以来，产能严重过剩的呼声此起彼伏,不绝于耳，频频见诸各类政府文件和媒体。
2013年5月6日《人民日报》发表文章：“产能过剩将成常态，销售利润几乎为零，钢铁业：如何迈过生死线？”“多家权威机构都表示，中国钢铁行业的产能过剩将长期持续，国内钢材市场也将长期供大于求。”文章提出一个尖锐的问题：在产能过剩的大背景下，钢厂如何才能顺利越过盈亏生死线而生存下去？“政府之手”又该如何应对“市场之手”？
2013年5月13日《人民日报》又刊登了一篇文章：“水泥业：产能扩张必须急刹车”。文章声称：“2012年全国新型干法水泥实际产能已达30亿吨。产能富裕程度超过30%。”“更让人担忧的是，未来市场消化能力已经不容乐观。伴随中国经济进入中速发展阶段，高投资拉动下的水泥需求高增长时代一去不复返了。”
自2010年以来，中国的经济增长速度逐年下滑，从2010年的10.4%下降到2015年第一季度的7%。 有人认为，产能过剩是导致经济增长速度下降的主要原因之一。他们的逻辑是，由于产能过剩使得企业经济效益下降，企业利润下降，投资不断减少，拖住了经济增长的后腿。
国家统计局负责人指出：“目前我国钢铁、有色、建材、船舶等多个工业行业均面临产能严重过剩的现象。2012年年末，我国粗钢的生产能力超过10亿吨，水泥的生产能力超过31亿吨，电解铝的生产能力超过2[=7]400万吨，造船能力占世界近50%，而产能利用率均未超过75%。” “产能过剩导致工业经济效益下滑。产能过剩导致企业无序竞争加剧，利润水平下降、负债率和亏损面上升。2012年规模以上的工业利润比上年增长5.3%，增速比上年回落201个百分点，是2008年全球金融危机爆发以来的最低增速。2013年，黑色金属冶炼和压延加工业、有色金属冶炼和压延加工业利润率分别为2.22%、311%，在41个工业大类行业中居倒数第三位、第四位。其中，产能过剩严重的炼钢利润率仅为0.87%，电解铝为-0.57%，明显低于整个工业6.11%的利润率水平。”
“严重产能过剩行业的投资负增长。2013年10月下发的《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（国发〔2013〕41号）指出，2012年年底，我国钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶产能利用率均明显低于国际通常水平，是产能严重过剩行业，国家要采取各种措施化解产能过剩问题，坚决遏制产能盲目扩张是主要措施之一。受产能严重过剩、企业经营困难和国家严控新上项目的影响，2013年这五大产能严重过剩行业投资均为负增长。钢铁行业投资在2012年增速大幅度回落的基础上下降2.1%，其中炼铁行业投资下降221%；水泥行业投资下降6.5%，连续3年负增长；电解铝行业投资下降132%；平板玻璃制造业投资下降8.5%；船舶及相关装置制造业投资下降109%，其中金属船舶制造业投资下降41%。”
2015年第一季度，国民经济大幅度下滑，产能过剩显得越发严重。受到建筑业衰退的影响，建筑业上游的水泥、钢铁、平板玻璃行业遭遇空前困难。水泥产量从2014年5月的2.34亿吨下降为2015年3月的1.61亿吨。2015年第一季度，水泥产量同比下降20.5%，平板玻璃同比下降6.6%，生铁下降2.4%，粗钢下降1.2%。 2015年前4个月，煤炭产量同比下降6.5%，大中型钢铁企业销售收入同比下降14.48%。 2015年1—2月，全国国有企业利润下降21.5%。大中型钢铁企业亏损面已经接近50%，钢铁行业销售利润率只有0.85%，许多钢厂亏损累累 ；石油、建材、化工和机械等行业的利润降幅较大；钢铁、水泥、平板玻璃、有色、煤炭、石化等行业全行业亏损；建筑业的下游行业也一片萧条；家用电冰箱产量下降9%，电视机下降2.4%。
产能过剩的舆论很容易被人们接受。放眼看去，确实有许多钢铁、水泥、平板玻璃、造船、炼铝企业由于订单不足而不能开动全部设备，经济效益不佳，叫苦连天。难怪有些人大声疾呼，产能过剩已经成为威胁国民经济持续高速增长的心腹大患。因此，一定要制止钢铁、水泥等行业的产能过剩。
治理产能过剩的效果不彰
治理产能过剩并不是一个新的话题。自2002年以来，月月叫、年年叫“狼来了，狼来了”，喊得人们渐觉麻痹，习以为常。可是，治理来、治理去，效果不彰，事与愿违。产能过剩好像越治理越严重。
于是，有人悲观地说：“产能过剩将成为常态。”
这句话无论是放在计划经济体制下还是放在市场经济体制下都不合逻辑。
计划经济体制强调各部门综合平衡，如果某个部门产能过剩，计委必然下令减少投资，要不了多久就会克服产能过剩的问题。事实上，计划经济在绝大多数情况下属于短缺经济。无论企业生产什么、生产多少，“皇帝女儿不愁嫁”，只要生产出来就能卖掉。除非乱指挥、瞎折腾，否则出现产能过剩的状况并不多。
在市场经济体制下，如果某个行业的产能果真严重过剩，企业很快就会陷入困境。倘若产品卖不出去、设备闲置、利润下降甚至亏损，企业必然减少投资，致使产量逐步下降。只要市场机制能正常起作用，产能过剩的结果就必然是产量逐步下降，最后达成新的市场均衡，产能稳定在某个较低的水平上。市场的不确定性和人们对信息掌握的局限性决定了经济周期上下起伏。随着经济周期的变化，产能过剩和产能不足交替出现。产能过剩绝对不会成为“常态”。无论如何，产能过剩只会是一个短期现象。
可是，在最近十几年里，按照媒体的报道，产能过剩就像幽灵一样，一直在困扰着中国经济。令人难以理解的是，在一片产能严重过剩的呼声中，钢铁、水泥、平板玻璃等行业的产量节节上升。粗钢产量由2003年的2.22亿吨增加到2013年的8.13亿吨；水泥产量由2003年的8.62亿吨增加到2013年的24.19亿吨；平板玻璃产量由2003年的2.77亿重量箱增加到2013年的 7.93 亿重量箱；原铝（电解铝）的产量由2003年的272万吨增加到2013年的2190万吨；2003年造船业完工量为641万载重吨，2013年完工量上升为4534万载重吨。
如果产能真的过剩，那么产出理应下降，为什么越整越高了?
在许多政府文件中反复强调：“国家要采取各种措施化解产能过剩问题，其中坚决遏制产能盲目扩张是主要措施之一。”究竟采取了什么措施？说穿了，除了加强审批还是加强审批。从2000年以来，国家发改委在许多文件中三令五申，凡是产能过剩严重的行业，新建企业一个都不批。颇为吊诡的是，新建的钢铁厂、水泥厂一个接一个投产，它们都得到了发改委的批文。这是怎么回事？
“实践是检验真理的唯一标准。”无论是正式文件还是网络上的帖子，经常把严肃的经济政策研究当作娱乐、儿戏。不管有没有根据，随便议论，任性瞎说，即使出现明显的失误，也很少有人较真。是听信“舆论”还是尊重基本事实、相信经济规律呢？在产能过剩的问题上确实需要端正学风，认真思考，探索究竟。
当前争论的焦点有：为什么市场机制解决不了在钢铁、水泥、平板玻璃、原铝和造船等行业出现的产能过剩问题？有没有必要扩大政府权力，用产能过剩为借口强行干预经济？
产能过剩的理论探讨
西方经济学教科书和文献中涉及产能过剩的内容并不多。
在经济周期理论里面谈到了产能过剩。经济周期可分四个阶段：繁荣、衰退、萧条、复苏。在经济繁荣期，市场需求旺盛，即使全部开动机器也难以满足需求，于是人们增加投资，添置机器设备，不断提高产能。可是，人们往往对市场预期过于乐观，从而导致过度投资。由于投资有滞后期，新建的企业投产之后才发现市场需求低于预期，一部分厂商拿不到足够的订单而闲置部分设备。在激烈的竞争过程中，产品价格下跌，企业利润下降，迫使一些在竞争中处于劣势的企业不得不退出市场。经济进入衰退期、萧条期，市场需求低迷，各行各业普遍地出现产能过剩。当经济复苏期到来时，订单纷至沓来，设备闲置率降低，逐渐迎来下一个经济繁荣期。
产能过剩既有浪费资源的消极面，也包含着一些积极因素。在经济衰退和萧条时期，设备利用率下降，被闲置的肯定是那些比较落后的设备。淘汰陈旧设备是经济周期低谷时期的必经之路，从而为技术、设备和工艺的更新换代创造了契机。人们逐步将产能过剩行业的人力、物力、财力转移到生产效率更高的新兴产业，改善了资源配置。
经济周期是市场经济的普遍规律。过去有经济周期，今后还有经济周期。试图消除经济周期是不切合实际的幻想。产能过剩和产能不足，周而复始、交替存在，天经地义、不足为奇。唯有提高企业的管理水平，疏通信息渠道，做好对经济周期的预测，才能减少过度投资的风险，缓和产能过剩的冲击。
有些经济学家将产能过剩作为一个专题，进行了深入的剖析。1933年，张伯伦（Chamberlin）在《垄断竞争理论》一书中提出，由于垄断者具有操控价格的能力，他们获取最大利润的手段不是增加生产而是提高价格。在垄断状况下存在长期的产能过剩。Wender（1971）、Spence（1977）等指出，厂商的策略性竞争行为是造成产能过剩的原因之一。为应对潜在竞争对手的进入威胁，在位厂商有可能利用产能过剩构筑行业壁垒，使得潜在竞争对手面临无利可图的风险而放弃进入，从而维持其相对垄断地位。植草益（2000）指出，在市场博弈中，厂商会以过剩的生产能力向客户和合作伙伴显示其实力。毫无疑问，这些论述是正确的，但是并不完全适用于当前中国的现实。
Chamberlin（1947）给出了完全产能（full capacity）的概念。在给定资本存量和要素投入价格的情形下，企业长期平均成本曲线最低点所对应的产量是企业希望长期保持的产出水平，即为完全产能。这一概念从微观经济学的角度提出了产能的界定方式，获得了广泛认可（Hickman，1957；Johansen，1968；Berndt和Morrison，1981）。不过，这一理论是建立在成本函数的基础上的，很难付诸实践。即使把研究目标局限于一个特定的企业，获得长期成本函数的困难依然很大。在讨论宏观经济政策的时候，几乎没有办法找到足够的统计数据以得到全行业成本函数的各项参数。上哪儿去找到这个“企业长期平均成本曲线”呢？因此，有些经济学家毫无隐讳地指出，这种定义存在较大的缺陷（Demsetz，1959）。
有些学者把历史最高产出纪录称为潜在产能，把产能过剩定义为当前产出和潜在产能的差距（Klein, 1960）。这种方法看起来比较直白，却隐含着许多内在矛盾。必须关注出现历史最高产出纪录的背景，也许来自外部市场的需求拉动，也许来自某种非经济因素；其结果也许是正面的，也许是负面的。在出现历史最高纪录之后，也许是经济繁荣,也许紧跟着就是供求失衡，库存大幅度上升，损失惨重。拿历史最高产出纪录作为潜在产能未必合理。
有些学者从生产方程的角度解读产能过剩。Johansen (1968)认为，产能是在可变要素的获得不受制约的条件下，利用已有的工厂和设备在单位时间内所能得到的最大产出。许多学者不赞同这种定义，他们指出，怎么可能没有任何制约地获得生产要素呢？更何况生产要素之间的替代弹性非常低，在各种能源、运输、市场、法规的约束下，最大产出只不过是一种理想状态。事实上，最大产出属于不可持续的短期概念，而讨论投资策略时须关注长期趋势，在研究产能过剩的时候不能过于抽象和理想化。
Shaikh和Moudud （2004）强调工程技术产能（engineering capacity）和经济产能（economic capacity）之间的区别。他们指出，技术上能够实现的最大产出未必是最佳的经济选择。有些学者进一步把产能分解为设计生产能力和有效生产能力。设计生产能力是指在理想状况下的最大可能产出；有效生产能力是指考虑要素和产品组合、设备维修、产品质量等多种因素之后的优化结果。虽然这些论述有助于更深刻地认识产能过剩的实质，但是由于许多要素很难定量，相互之间的替代弹性不确定，因此在讨论治理产能过剩时没有多大的用处。
不难发现，上述研究都基于两个假设：其一，市场经济；其二，相对稳定的供求均衡状态。对于西方发达国家而言，这两个假设基本上都可以成立；可是这两个假设却与中国的实际脱节。中国正处在由计划经济向市场经济转型的过程之中，政府在经济中的作用远远强于纯粹的市场经济。没有哪个发达国家有发改委这样一个强势干预经济的机构。迄今为止，许多国有企业负责人是有行政级别的政府官员，某些国有企业的目标函数并不一定是利润最大化。把中国假设为纯粹的市场经济，似乎过于理想化。如果说中国已经实现或者基本实现了市场经济，为什么还要深化改革？
西方发达国家的总需求相对稳定；可是，改革开放以来，中国的需求往往以两位数的速度在增长。由于需求高速增长，因此拉动了投资。假若投资增速高于需求，势必出现产能过剩。假若投资增速低于需求，很可能出现产能不足。
显然，很难把西方常用的产能过剩的定义照搬到中国。
近年来，许多学者从不同的角度解释具有中国特色的产能过剩。
第一，投资者信息不完全，导致投资失误。在市场经济中不可避免地出现经济周期。产能过剩和产能不足交替出现，形成一个又一个周期。出现产能过剩是厂商信息不完全的必然结果。没有人对未来发生的事情估计得完全准确，因此产能过剩是不可避免的。
林毅夫等（2010）提出，单一厂商根据市场价格信号制定投资策略时是理性的，但是众多厂商可能同时涌向相同的产业，结果很可能是非理性的。如果全社会对某一行业的良好前景存在共识，就会引发大量企业和资金同时像海潮一样涌入一个或几个行业。在投资设厂过程中，各企业难以估计投资总量信息, 彼此协调困难。等到形成产能之后就很可能供大于求，导致产能过剩。潮涌现象在本质上可以被解释为市场失灵。
第二，政府失灵。周其仁(2006)、祝宝良（2005)等认为，产能过剩问题之所以在中国特别严重，其原因主要是政府失灵。由于在官员晋升考核标准中过多地强调经济增长率，使得各地政府具有强烈的干预投资的冲动。他们利用土地、财税等各种优惠政策招商引资，热衷于高投入、高产出的行业。许多生产资料领域的投资具有地方政府的背景,往往投资过度。此外，中央政府和地方政府之间的博弈也导致政府失灵，最终加剧了产能过剩。
第三，扭曲的退出机制加剧了产能过剩。周其仁（2005）指出，完全由国有垄断、政府定价的行业（如电信、石化等），其产能过剩并不严重。基本上由市场竞争主导的行业，其产能过剩的情况经常发生，但是市场机制会很快起到调节作用，因此产能过剩的情况也不严重。发生产能过剩的行业往往是那些多种所有制并存、政府干预较多的行业，如钢铁、水泥、平板玻璃等。一般来说，国有企业占比较大、大企业较多的行业，其产能过剩往往比较严重。如果因产能过剩而必须让部分企业退出，那么各级政府从财税、就业和地方GDP增长率的角度考虑，就会宁可让中小企业和民营企业退出，也不愿意让大型国有企业退出。倘若效率较高的民营企业进入这个行业，而效率较低的国有企业在政府的保护下不能及时退出，很可能出现较长时期的产能过剩。如果政府继续给予国有企业信贷和财税上的帮助，产能过剩的状态就会久拖不决。
左小蕾（2006）也认为，“一些比较容易创造GDP增长且生产效率不高的国有企业与民营企业并存的制造业容易出现产能过剩的问题。这些制造业领域，通常允许民营资本进入。国有企业效率不高,民营企业可在控制成本、提高效率方面与国有企业一争高下,获取这个行业的超额经济利润。只要还有利可图,民营资本就会蜂拥而至,增加投资扩大产能,争取更大的份额。国有企业面对民营资本的竞争，由于有政府扶持资金，因此不甘落后、不计成本地增加投资,扩大规模,与民营企业争利。比如钢铁、水泥和电解铝等产能严重过剩的行业,就是由于民营竞争者投资、新的产能参与，引来国有企业投资进一步扩大产能的结果。但是，在这个应该由市场调节供求均衡的最关键的环节上,‘看得见的手’干预了市场。行政干预一定对国有企业有利,包括信贷政策、产业整合政策。最近，国资委关于钢铁行业集中度的规定,不但不能解决产能过剩的问题, 还可能引发国有钢铁企业为了提升集中度而开启下一轮大肆扩大产能的投资, 最终只是迫使民营企业退出市场”。
第四，中小企业融资难是加剧产能过剩的重要原因之一。刘西顺（2006）认为，“大中型企业从事着石化、钢铁等重要生产资料的生产,向全社会提供上游产品；部分中小企业及民营企业对大中型企业的生产资料进行深加工,形成最终消费品；还有一部分中小企业及民营企业成为大中型企业的卫星厂、协作厂,提供配件、销售、服务等业务；它们都与大中型企业建立了相当程度的、相互依存的正连接关系。大批中小企业及民营企业陷入歇业、停产或隐形破产状态，它们的生存水平明显下降,其‘消费’和‘传导消费’大中型企业生产资料的能力也在持续降低,使得大、中、小企业的正连接关系遭到损害,原本处于均衡状态的生产、流通、消费和分配关系在生产加工环节出现了梗阻,进而间接影响了大中型企业的生存水平,最终演化成部分行业的生产资料的产能过剩。信贷集中是助推产能过剩的基本成因。大中型企业不再需要贷款,中小企业及民营企业又得不到贷款,大量资金就闲置在金融机构的手里。因此,银行的流动性过剩既是长期以来信贷配给的必然反映,也是信贷供需市场转换期间的暂时过剩,同时又是经济结构性过剩的具体货币表现”。
“相对廉价而又源源不断的信贷供给,使多数大型企业产生了‘资金幻觉’,并激励其不得不为‘富余资金’寻找更多的投资出路,致使许多企业抛开市场、在内部自我延伸产业链条,抛开主业、在陌生领域盲目追逐热门行业,开展粗放式、多元化经营和低水平重复建设。这是导致钢铁、汽车等行业产能过剩的基本动力之一”。
第五，生产过剩危机的发生缘于收入分配关系被扭曲。王建（2006）认为，由于收入向少数人集中，导致社会储蓄和投资倾向高而消费倾向低，由此放大了生产规模却缩小了消费。这种生产与消费的不对称达到一定程度，就会爆发生产过剩危机。
上述分析各有各的道理，相信国家发改委制定产能调控政策的人也注意到了这些观点。可是，按照这些分析采取的对策似乎都没有达到预期的目标，在部分解决一些问题之后留下了更多的困惑。2012年以前，那些产能严重过剩的部门（如钢材、水泥、平板玻璃、原铝、造船等行业）的投资一直保持在高水平上，产出持续上升，产能过剩似乎越来越严重。久而久之，人们不禁对这些解释本身也产生怀疑。
例如，按照经济周期理论，产能过剩和产能不足交替存在。产能过剩通常出现在经济下行的谷底。随着经济复苏，产能利用率回升，过剩产能将随之消失。可是，按照官方文件，进入21世纪以来，中国的钢材、水泥等行业长期处于产能过剩状态。这显然不符合经济周期的一般规律。再如，潮涌现象表明，从长期来看，潮起之后必然潮落，怎么十几年来一直在“涨潮”？就算在某些年份存在企业投资的“羊群效应”，倘若没有草吃，羊群还会继续跟进吗？
在短期内，信息不充分可能导致投资失误；可是，只要时间足够长，人们就会源源不断地得到新的信息，如库存积压、利润下降、价格下跌等。这些信息很快就会纠正企业错误的投资策略。以信息不充分来解释企业投资失误只能用于短期。简而言之，几年光景，再笨的企业家只要亏了本，总会从市场上得到信息，发现此路不通。怎么可能在十几年内持续对“产能过剩”的行业大规模投资？显然，只要利润依然是企业追求的目标，在一个比较公平的竞争环境中,企业迟早会得到必要的信息，调整各自的过剩产能。如果企业持续向某个部门投资，这个部门的产能过剩很可能是一个假象。
毫无疑问，地方政府官员为了获得晋升而盲目追求经济增长率，热衷于投资大型基础工业，导致钢材、水泥等行业产能过剩。倘若果真“产能过剩”了，产品卖不出去，搬起石头砸自己的脚，不改也得改。2012年以前，钢材、水泥等行业的投资持续增长。2012年以后，市场需求萎缩，很快就会让那些头脑发热的官员冷静下来，对这些行业的投资就会急剧下降。换言之，在2012年以后确实出现了产能过剩，那么，在2012年之前产能是否真的过剩了？
众所周知，国有商业银行“嫌贫爱富”，把70%以上的贷款都送给了国有企业。中小企业、民营企业贷款难的问题至今尚未得到充分解决。可是，只要市场机制依然起作用，银行的贷款行为就会受到约束。例如，在2008年4万亿元大投资的时候，银行主动上门，鼓励沿海各省投资造船。2011年以后，造船业陷入困境，产能严重过剩，哪家银行还敢大手大脚地给船厂放贷？
产能过剩问题上的种种悖论提醒我们，很可能在某个最基本的地方出了错。在讨论产能过剩的时候，通常人们假定产能和产出的数据都是正确的。如果产能过剩的数据错了，上述分析就很可能成了无源之水、无本之木。所以，有必要从源头上理清产能过剩的定义和资料来源，客观地评定在什么时候真的出现了产能过剩，在什么时候产能过剩只不过是表面假象。
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