李广宇，河北大学文学学士，北京大学法学硕士，美国哥伦比亚大学访问学者，香港城市大学法学博士在读。现任最高人民法院行政庭副庭长，二级高级法官，全国审判业务专家。兼任中国政法大学法治政府研究院研究员，中国人民大学中国行政法研究所研究员，国家行政学院特聘教授，中国行政法学研究会常务理事，中国审判理论研究会行政审判专业委员会秘书长。全程参与行政诉讼法修改以及行政强制法、行政复议法等重要法律的制定和修改。主持起草新行政诉讼法司法解释以及政府信息公开、行政诉讼管辖、撤诉等其他重要司法解释。出版个人专著十部，包括《政府信息公开诉讼：理念、方法与案例》、《政府信息公开司法解释读本》、《政府信息公开判例百选》、《香港寻书》、《行囊有书》、《新行诉讼法逐条注释》（上下册），以及即将出版的《新行政诉讼法司法解释读本》等。

2014年11月1日，十二届全国人大常委会第十一次会议表决通过了《关于修改行政诉讼法的决定》，这是《行政诉讼法》实施24年来的首次修改。修改决定共计51条，修改后的新《行政诉讼法》总条文由原来的75条增加到103条。
如何从立法背景以及深层原理上去解读，如何在审判实务中破解疑难，准确适用？50万字的内容，作者字字斟酌，经年之久，终成此大作。
一、权威性。李广宇副庭长长期处在行政审判的第一线，且全程参与了此次新行政诉讼法的修改过程，其执笔的解读透析了修法背景，凝聚了修法精华，是行政审判领域重要的基于实践的研究成果。
二、全面性。全书深入浅出进行了逐条解释，50余万字的内容全面涵盖了新行政诉讼法的修改要点、难点以及在审判实践中如何来理解和适用，可谓字字都是干货，读来能打动“任督二脉”，明了实务审判中症结所在。
行政诉讼法20多年才修改这一次，新法一出台，各种版本都非常多。本书经过了时间的打磨，更经得起实践的考验。

第六十四条 ［规范性文件的审查和处理］
第六十四条  人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。

1.本条的宗旨
本条规定的是规范性文件的审查和处理，是本次修改新增加的内容。

2.在审理行政案件中，审查本法第五十三条规定的规范性文件
在第五十三条的注释中，我们曾经讨论了规范性文件审查的“附带性”。所谓附带性，就是指不能直接针对规范性文件提起行政诉讼，而是在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该行政行为所依据的规范性文件进行审查。所以，本条又一次强调了这种审查应当是在“审理行政案件中”。也就是说，在针对一个具体行政行为提起诉讼时，不光可以请求对具体行政行为进行审查，也可以一并请求对该具体行政行为所依据的规范性文件进行审查。这样做的好处是显而易见的，正如法国学者所指出的那样：“比如，一个地方当局作出决定，要征收一项税金；尽管起诉人可以提起税务诉讼，要求废除这种非法税金，但指控该决定的反越权行为诉讼应予受理。这是因为，提起反越权行为诉讼，撤销设置该项非法税金的行政法规，会使起诉人获得比单单废除这项非法税金更好的彻底满足。”
至于如何对规范性文件进行附带审查，第六十四条从以下几个方面作了明确：一是对规范性文件是否合法进行审查；二是规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据；三是并向制定机关提出处理建议。以下逐一讨论。

3.规范性文件不合法
对规范性文件的附带审查，目的是保证规范性文件的合法性。
因此，多数实行规范审查的国家都将法院的审查范围限定在规范是否合法。本条规定：“规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据”，可见，我国行政诉讼法也是将审查范围限定在规范性文件的合法性。如果人民法院经审查，认定规范性文件不合法，规范审查的请求就是具备理由的。至于规范性文件违法性的审查判断标准，一些国家的经验可资参考借鉴。例如，德国学者哈特穆特?毛雷尔从四个方面论述了法规命令的合法要件，分别是：授权根据、形式合法要件、实体合法要件、裁量。首先，法规命令需要充分的法律授权根据。在这里，法律保留原则是必须要强调的。“在重要的、议会保留的事务范围之内，不允许授权行政机关通过法规命令立法”。形式合法要件则包括管辖权、程序（特别是其他机关和特定组织的参与权）、形式（不言而喻，法规命令必须采取书面形式）、公布。实体合法要件是指，内容上符合授权根据、与其他上位阶的法律一致。最后，如果存在裁量，其发布无裁量瑕疵。
同样来自德国的弗里德赫尔穆?胡芬则从相反的角度阐述了大致相同的内容。他指出：“一个法律规范是违法的，并因此也是自始无效的，如果它——由无管辖权的机关颁布；——有程序瑕疵（只要瑕疵并非不显著）；——缺乏必要的授权基础，或者该基础不适用或本身就是违法的；——违反了其他较高位阶的法律。”
值得注意的是，弗里德赫尔穆?胡芬接下来还强调了对规范性文件“只进行客观法律上的审查”，“也就是说，只要规范客观上是违法的，审查请求就具备理由；而无须检查主观上的权利侵害存在与否”。因为“规范审查程序仍然不是主观的侵权程序，而是客观的对抗程序”。进一步讲，规范审查请求权的前提是“一种法律地位”。当然，“这种法律地位必须属于申请人”，“由法规或者对法规的运用造成的损害，必须是现在，或者在可预见的时间内可能发生的”，“而且，可能发生的权利侵害，必须是恰好由规范，或者通过对此规范的运用造成的（因果关系）”。

4.不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议
本条规定：“经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。”不合法的规范性文件“不作为认定行政行为合法的依据”，这是最起码的要求，即使在行政诉讼法修改之前，也不排除法院即有这种选择适用的职权，所欠缺的是法院并不能对于规范性文件的合法性直接作出评判。因之，在明确引入规范性文件附带审查之后，如果仍然满足于“不作为认定行政行为合法的依据”这一层面，就没有任何实际意义。新制度的价值在于，规范性文件不合法的，不仅“不作为认定行政行为合法的依据”，还可以“在裁判理由中予以阐明”。
最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条规定：“规范性文件不合法的，人民法院不作为认定行政行为合法的依据，并在裁判理由中予以阐明。”这样一来，就使得规范审查“‘对所有人’产生效力”的功用得以发挥。关于这一点，我国台湾地区学者李震山曾有精辟论述：“司法机关不予适用之决定，将对订定施行法规命令之机关，产生实质监督之功用。换言之，行政机关若依该被认为违法之法规命令再为行政行为时，就可能于法院审判过程中，遭到撤销之命运。尚值得一提者，行政法院之判决，就其事件有拘束各关系机关之效力，该事件若涉及法规命令，其所产生实质监督之功用就更值得重视。”
在行政诉讼法修改过程中，有一种意见提出，既然新法规定了对规范性文件的审查，人民法院经审查认为不合法的，就应当判决撤销，或者确认其违法、无效。但另一种意见认为，根据宪法，县级以上地方各级人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府不适当的决定和命令，县级以上地方各级人民政府有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府不适当的决定，因此，人民法院不宜直接判决撤销不合法的规范性文件。立法机关最终采取了“不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议”的方案，认为“这符合我国宪法和法律有关人大对政府、政府对其部门以及下级政府进行监督的基本原则，也有利于纠正相关规范性文件的违法问题”。
这一模式并非如有的人所感知的那样偏于“保守”，而是与国际通行做法相类似的。以实行普通法制度的我国香港特别行政区为例，尽管司法机构拥有比较积极的司法复核权，尽管它有可能会颁布“移审令”（certiorari）把那些从一开始就是缺乏法律依据的行政决定撤销，但通常情况下，对于出现法律错误的法例或附属法例，法院只会颁布一个“宣布”（declaration），订明其是没有法律效力的。考虑到“可能因撤销了有关法例或附属法例的法律效力会对行政管制造成很大的影响，或会规定有关的法例或附属法例的失效作用不带有追溯力。在有些情况下，法院甚至会让有关的法例或附属法例在一指定的时限内暂时有效或暂缓执行”。
在我国台湾地区，司法机关附带审查命令是否违法，“虽可不承认某法规命令之效力，而不予以适用，并非表示该命令已遭撤销而无效，在未经一定程序撤销、变更前，其仍属有效”。

5.几个具体问题
（1）处理建议的具体方式。人民法院向制定机关提出处理建议应当采用何种方式，法律对此并没有具体规定。最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条对此规定：“规范性文件不合法的”，“作出生效裁判的人民法院应当向规范性文件的制定机关提出处理建议，并可以抄送制定机关的同级人民政府或者上一级行政机关。”之所以规定由作出生效裁判的人民法院提出处理建议，一是考虑一审裁判作出后未必就能发生法律效力；二是考虑由二审法院提出处理建议使得法院的级别更高，更具权威性。至于处理建议书的具体样式，最高人民法院新近制定的行政诉讼文书样式中也专门作出了设计。司法解释规定可以将处理建议抄送制定机关的同级人民政府或者上一级行政机关，则是为了督促制定机关对不合法的规范性文件及时作出处理。
（2）听取制定机关意见。在司法解释起草过程中，有的意见还建议，应当规定人民法院在对规范性文件审查时听取制定机关的意见。虽然最终没有就此作出规定，但在实践中人民法院认为有此必要时，应当通知制定机关以适当方式表达意见。对于制定机关来说，不应仅仅把它看作是一种义务，事实上这也是一种陈述申辩的程序权利，尤其是考虑到规范性文件往往涉及面广，审查结果会对行政管理造成很大影响，听取制定机关的意见就更有必要。在德国，不仅允许作为“被申请人”的规范制定机关前来参加程序，甚至“那些与裁判有利害关系的人们”，例如“一个规范的受益者”，也可能被“提供发表意见的机会”。不过，很久以来，德国的审判实践就否定了这种传唤的可能性，“因为被传唤人的范围无法界定，而且也不需要通过传唤延伸既判力——因为此时的判决总是对所有人有效”。
（3）是否中止案件的审理。在立法过程中，有的常委委员希望能够明确“在有权机关没有做出对规范性文件处理结果前，是否中止案件的审理”。
根据对本条规定的理解，人民法院向制定机关提出处理建议，是在“认定规范性文件不合法”并且“不作为认定行政行为合法的依据”之后所采取的行动，换言之，是在案件审理终结之后所进行的司法行为，因此无须中止案件审理去等待处理结果。
……

第一章  总则
第一条［立法目的和立法根据］
第二条［行政诉讼法适用范围］
第三条［诉权保护和行政机关负责人出庭应诉］
第四条［依法独立行使审判权原则］
第五条［以事实为根据，以法律为准绳原则］
第六条［合法性审查原则］
第七条［合议、回避、公开审判和两审终审原则］
第八条［当事人法律地位平等原则］
第九条［使用本民族语言文字进行诉讼原则］
第十条［辩论原则］
第十一条［检察监督原则］

第二章  受案范围
第十二条［受案范围］
第十三条［排除受案的范围］

第三章  管辖
第十四条［基层人民法院的管辖］
第十五条［中级人民法院的管辖］
第十六条［高级人民法院的管辖］
第十七条［最高人民法院的管辖］
第十八条［一般地域管辖、跨行政区域管辖］
第十九条［限制人身自由案件的管辖］
第二十条［不动产案件专属管辖］
第二十一条［共同管辖与选择管辖］
第二十二条［移送管辖］
第二十三条［指定管辖］
第二十四条［管辖权转移］

第四章  诉讼参加人
第二十五条［原告］
第二十六条［被告］
第二十七条［共同诉讼］
第二十八条［代表人诉讼］
第二十九条［第三人］
第三十条［法定代理人］
第三十一条［委托代理人］
第三十二条［卷宗阅览权与调查取证权］

第五章  证据
第三十三条［证据种类］
第三十四条［被告的举证责任］
第三十五条［被告收集证据的限制］
第三十六条［被告延期提供证据和补充证据］
第三十七条［原告的主观证明责任］
第三十八条［原告的举证责任］
第三十九条［人民法院有权要求当事人提供或者补充证据］
第四十条［人民法院依职权调取证据］
第四十一条［申请人民法院调取证据］
第四十二条［证据保全］
第四十三条［证据适用规则］


第六章  起诉和受理
第四十四条［行政复议与行政诉讼的关系］
第四十五条［经过复议的案件的起诉期限］
第四十六条［直接起诉的起诉期限］
第四十七条［不履行法定职责的起诉期限］
第四十八条［起诉期限扣除和延长］
第四十九条［起诉条件］
第五十条［起诉方式］
第五十一条［立案］
第五十二条［不立案的救济途径］
第五十三条［规范性文件的附带审查］

第七章  审理和判决
第一节  一般规定
第五十四条［公开审理］
第五十五条［回避］
第五十六条［起诉不停止执行］
第五十七条［先予执行］
第五十八条［拒不到庭和中途退庭］
第五十九条［妨害行政诉讼的强制措施］
第六十条［调解］
第六十一条［一并解决相关民事争议］
第六十二条［撤诉］
第六十三条［审理依据］
第六十四条［规范性文件的审查和处理］
第六十五条［裁判文书公开］
第六十六条［违法违纪犯罪材料的移送］
第二节  第一审普通程序
第六十七条［交换起诉状和答辩状］
第六十八条［合议庭］
第六十九条［驳回诉讼请求］
第七十条［撤销判决］
第七十一条［重新作出相同行政行为的限制］
第七十二条［履行判决］
第七十三条［给付判决］
第七十四条［确认判决］
第七十五条［确认无效判决］
第七十六条［确认违法、无效判决的补充规定］
第七十七条［变更判决］
第七十八条［行政协议履行及补偿判决］
第七十九条［对复议决定和原行政行为一并裁判］
第八十条［公开宣告判决］
第八十一条［第一审审理期限］
第三节  简易程序
第八十二条［简易程序适用范围］
第八十三条［独任审理和审理期限］
第八十四条［简易程序转为普通程序］
第四节第二审程序
第八十五条［上诉］
第八十六条［二审开庭审理］
第八十七条［上诉案件全面审查］
第八十八条［第二审审理期限］
第八十九条［上诉案件的裁判］
第五节审判监督程序
第九十条［申请再审］
第九十一条［再审事由］
第九十二条［人民法院依职权再审］
第九十三条［抗诉和检察建议］

第八章  执行
第九十四条［生效裁判和调解书的自动履行］
第九十五条［行政机关和第三人申请强制执行］
第九十六条［对行政机关拒绝履行裁判的强制措施］
第九十七条［非诉执行］

第九章  涉外行政诉讼
第九十八条［涉外行政诉讼的法律适用］
第九十九条［同等原则与对等原则］
第一百条［委托中国律师代理诉讼］

第十章  附则
第一百零一条［适用民事诉讼法］
第一百零二条［诉讼费用］
第一百零三条［施行日期］

附  录
中华人民共和国行政诉讼法
最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》新闻发布会实录
行政诉讼法新旧法衔接的几个具体问题