在传统计划经济体制下，国有企业是政府的附属物。国企高管具有相应的行政级别，其任命、考核和激励与行政官员并无二致。国企改革启动后，为促进政企分离，国企高管的行政官员身份被明文废除。国企高管名义上从行政官员序列中分离出来，但隐含的行政级别并未真正剥离。
这主要表现为：在国有股“一股独大”的情况下，政府作为控股股东凌驾于公司董事会，对改制国企高管的选任具有决定权。实践中，改制后国企高管依然由政府主管部门或上级党组织来任免（Su,2005）。国企高管人事安排“政府化”，使得国企高管天然附着浓厚的政治关联色彩。这是其一。其次，在党政干部交流制度安排下，国企高管“商而优则仕”的身份转换，成为正常的职位交流和人事调动。杨瑞龙等（2013）研究发现，近年来，我国政企干部间跨界交流的现象十分普遍，并且主要以央企到中央党政机关的单项流动为主。国企老总们频频步入政坛，不断强化了国企高管身份安排的政治关联性。第三，在现行国企高管人事制度安排下，政府主管部门级别不同，负责选任、考核的国企高管层次也各异。譬如，在国务院国资委公布的央企名录中排名前53位的央企为“副部级央企”。这些企业的负责人（董事长、总经理或党委书记），比照副部级官员由中组部和国务院国资委企业领导人管理一局共同任命和管理。其余央企都是“正厅级央企”，其负责人由国务院国资委企业领导人管理二局比照正厅级官员管理（杨瑞龙等，2013）。政府主管部门对国企高管实行的等级化管理，进一步折射出国企高管隐含的行政级别。
简而言之，转型期国企高管选任制度改革呈现明显的路径依赖特征。无论是政府直接任命、国有出资人推荐，还是党管干部的实践，都使得国企高管与政府之间依然有着千丝万缕的政治联系。进而，在政府依然保留国企高管选任权的制度约束下，力促国企高管身份转变的改革尝试，除了导致其“官员身份”隐性化，并没有取得任何实质性进展。
国企改制后，公司治理的合约逻辑和日趋激烈的市场竞争呼唤国企高管作为职业经理人的角色回归。早期研究表明，国企改革后，国企经理人市场开始形成（Groves等，1995）。但是国企高管人员选任的“政府化”使得国企高管的“职业经理人”身份不仅难以获得国企利益相关者的认可，而且也使国企高管自身的身份认知呈现不确定性。一项调查表明，在国企高管对自身的身份认知中，59.6%的被调查者认为自己是国有资产的产权代表，视自身为职业经理人的仅占29%（中国企业家调查系统，2008）。根据Akerlof和Kranton（2000）的研究结论，不同的身份，意味不同的行为准则和角色期望。
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