范磊，法学博士，现供职于山东政法学院，是山东省社会稳定研究中心专职研究员、新加坡南洋理工大学访问学者,受聘为察哈尔学会研究员、深圳大学新加坡研究中心特邀研究员。同时还是山东省国际政治和国际共运学会理事、山东省法学会立法学研究会理事及副秘书长。长期从事新加坡政治、公共外交、比较政治、立法学等领域的研究,已在《东南亚研究》、《华人研究国际学报》、《南洋问题研究》等海内外期刊发表论文近二十篇，并为《联合早报》撰写时评。主持和参与教育部人文社科研究项目、山东省高校人文社科研究项目、山东省法学会研究项目等十多项课题。

新加坡是一个多元族群并存的社会，不同族群之间的平等互动必然会缔造族际和谐与社会稳定，新加坡已经给我们提供了一个很好的参照。本稿从历史背景、现实问题和解决方法等不同角度分析了新加坡的族群和谐机制，展示了多元族群社会如何实现“善治”。

在中国，共产党的执政让中国经济有了30 多年的荣景，也很成功，但是在现在的社会转型中也面临很多挑战，面临未来中国社会如何整合社会政治资源，从而创设更好的国家治理形式的问题。新加坡人民行动党创造的经济和社会发展模式，可以带来很多参考。

　　                                                                                            —— 冯仑

第一节  任人唯贤：人才没有族群边界

一、政治竞争中的贤者优先

“21世纪什么最贵？人才！”这句经典的台词道出了一个基本道理，其实不仅仅是21世纪，在整个人类社会发展的过程中，优秀的人才总是承担着社会发展主要推动力的角色。随着全球化的背景下国与国之间的相互依赖与相互竞争的持续发展，国与国之间的竞争日益体现为对综合国力的竞争，而人才很自然地充当了其中的先锋队。为了在国际竞争中拔得头筹，各国对于人才的竞争日益激烈，而国家内部对于人才的培养与团队建设也提上了相比以往更为突出的位置，越来越受到重视。

国家实力的竞争很大程度上是人才的竞争，政党之间的竞争也是如此。要想巩固执政地位，既要建立强大的有竞争力和凝聚力的领导层，又要有高素质的人才团队做支撑。新加坡的人民行动党自成立以来就将人才队伍建设作为发展的基本战略，自立党以来该党就一直秉承任人唯贤的精英政治理念。该理念认为“有好领袖才有好政府”，“假如新加坡被平庸与投机主义者所控制，就要付出极大的代价……只要五年，新加坡就会垮台……就会被解体”，“我们必须有一批具有良好品行、品格高尚及令人信服的人才来当政，新加坡才能成功”。行动党政府利用执政优势所掌握的丰富的经济与社会资源，几乎垄断了人才培养和遴选的渠道，以主动邀请和游说的方式延揽社会精英，将其纳入到行动党阵营，通过这种方式给行动党造就了一个强大的治理团队。李显龙也曾经说过：“我们要使人民行动党在国家事务上扮演领导角色，……就必须建立一支获得人民支持的有凝聚力和能干的核心队伍。”

行动党的党员有普通党员和干部党员两种，其中普通党员占绝大多数，约为95％左右，干部党员虽然比例较低，却个个都是党的骨干，也是参与国会选举和担任政府部长的议员的主要来源。在吸收和培养干部党员的程序方面，人民行动党有着一套严格规范的选拔制度。在每次大选之后，行动党会在全国各行业物色优秀候选人，然后主动邀请其加入行动党，再通过茶叙、面试、多次对话会、心理测试以及最高领导人见面会等多套程序，最终脱颖而出的优秀人才便会成为未来干部党员的候选，并将进行有针对性的重点培养。

黄根成前副总理曾经就此问题指出，人民行动党对人才的选拔主要看中是否具有4C，即能力（Capability）、品格（Character）、献身精神（Commitment）、同情心（Compassion）。张思乐议员也指出：“人民行动党目前的党员都非常优秀，这是与行动党的党员选拔机制有关的。行动党任人唯贤的原则始终未变，李光耀时代涌现出的吴庆瑞、拉惹勒南等优秀人才为国家发展做出了重要贡献。目前，行动党吸收了很多有才华的青年人加入，他们大多都在知名的跨国公司、律师事务所以及医务机构等担任过管理岗位，有着丰富的管理经验，比较能胜任政府中的诸多高效率工作。比如，我本人曾经在多家跨国公司的工作经历，对我如今在政府的工作提供了很多经验和借鉴。”而新加坡注重精英政治、坚持遵循任人唯贤原则的原因，张思乐认为主要是“新加坡国家很小，自然资源与人力资源都没有大国那样的先天优势，所以我们要更加努力的工作，更加注重对优秀人才的选拔”。只有这样，人民行动党才能在激烈的国际竞争和面对国内反对党的压力时保持优势，强于对手，赢得公众的认可和支持。

这也是新加坡领导人的一个共识，李光耀曾经说过，美国人如果选错一个领导人也不会危及国家存亡，因为他们是大国，有各种资源，当优秀的新领导人上台以后很快就可以恢复正常。但是新加坡作为小国却不允许犯错，如果新加坡被缺乏治国经验和优秀人才的政党来治理，难保国家会陷入困境，以致“永远不会有机会收拾残局，然后重新开始”。所以，新加坡必须坚持任人唯贤的制度，让有才能的人来治理国家，确保国家发展的方向与效率。

除了任人唯贤之外，人民行动党也非常注重领导人和行动党自身队伍的更新换代，亦即在保持队伍的专业化之外，还要确保队伍的年轻化。比如虽然李光耀1990年才辞去总理职务，但是行动党早在20世纪80年代初期，就已经开始酝酿寻找接班人的事宜，并最终在经过多年的考察和历练之后，于1990年将国家交给年轻的领导人吴作栋，实现了领导人的第一次更替。而2004年李显龙执掌政权则将这种领导人轮替方式以制度化的形式固定下来，为国家的政治发展和权力移交奠定了良性的基础。

时代的发展让选民和社会对执政党也提出了更高的要求，而国际竞争和国内压力的持续提升也要求行动党自身必须寻求变革并加强人才队伍更新，吸收更多的青年人来补充新鲜血液，增强活力。2013年年初榜鹅东补选时参选的许宝琨医生就是人民行动党选拔的一位优秀的新生代，虽然竞选失利，但是李显龙总理仍然对他在补选中的表现表达了认可：“我有意在未来的选举派他（许宝琨）上场，以让他成为我的团队的一分子，为新加坡服务。”承担年轻党员培养和挖掘工作的是行动党的青年团（YP），以及为此成立的一些委员会和社团等。也正是因为人民行动党注意延揽优秀人才，所以在过去很长一段时间里给反对党造成很大的压力，因为大多数社会精英都被行动党的资源优势所吸引，成为执政阵营的重要力量。随着世界民主化浪潮的推动，民众对反对党的态度发生了变化，目前也有一些优秀人才选择了反对党作为实现政治抱负的平台，如榜鹅东补选前后就有多位高层次人才加入了工人党，如新加坡国立大学的吴佩松副教授。但是相比行动党而言，目前反对党的人才队伍建设还不能与之相抗衡。

行动党注重人才队伍建设，一方面强调吸收精英人才，另一方面也注重组织团结，因为有深刻的历史教训。1961年人民行动党发生了严重的分裂，13名激进的左翼亲共议员因为和李光耀为代表的党内温和派政见分歧，最终选择退出人民行动党，并另组社会主义阵线。社阵成立初期，其实力非同小可，原来行动党的51个支部中有35个转投社阵，而且23名组织秘书中的19名也退出行动党，此事件给人民行动党造成了非常大的冲击，大伤元气。行动党的分裂也曾让吴庆瑞失去自信：“令人震惊的是我们没有输掉与共产主义分子的斗争，却被他们以如此轻松的方式击垮。”此后，人民行动党加强了党员队伍建设，完善了政党的制度建设，通过有效的措施避免党内分裂，增强凝聚力，最终实现了党内的高度统一，这是行动党日后可以所向披靡并可以长期执政的重要保证。

在选拔优秀人才的过程中，行动党坚持族群平等的原则。这与它自立党以来就坚持标榜自己的多元族群政党属性密切相关。由于华族党员和领导人在其中占有较大比例，所以它在早期曾经被其他族群的极端分子攻击为是华人政党，但是行动党始终没有放弃自己对多元族群属性的坚守。而且在发展中一直坚持吸收各族群的优秀人才加入政党，以确保能更好地代表各族群的利益诉求。从早期的拉惹勒南、巴克、奥斯曼渥等建国领袖，到如今的国会议长哈莉玛，副总理兼财政部部长尚达曼，以及雅国、维文、尚穆根、英兰妮、再努丁等等多位优秀的政府部长和议员，都是来自少数族群。这一方面体现了人民行动党政府对于多元族群政策的落实，另一方面也强调了其在人才选拔过程中，既坚持了多元化原则，又确保了人才队伍的质量，广纳各族群的优秀人才为国家所用。

二、族群平等是政治参与的黏合剂

人民行动党政府深知政治领域确保族群平等的重要性。政治领域所涉及的权力分配与政治参与是极易引发族群动员、煽动族群情绪的重要舞台，也是能否化解族群张力的关键，所以在政治领域的利益平衡中，人民行动党政府付出了极大的努力。甚至可以说，“人民行动党最大的功劳其实是成功地将多元族群主义付诸实行。”最终，人民行动党及其领导下的政府在具体的治理与施政进程中实施和演绎了一种有效的多元族群主义模式，既强调族群平等，又注重任人唯贤，并将其制度化而延续下来。

由于“人民行动党党员有75%是华人，因此被认为是代表华人利益的政党”，但是在其执政以后，并没有为此而为华人族群争取特殊的利益，而是将新加坡各族群的福祉作为出发点，以社会整体为依托，制定照顾新加坡人整体利益的政策，凸显了其作为多元族群社会公民利益代言人的身份。该党的党章明确指出，人民行动党的发展目标是要“建设公平公正、包容开放的多元种族社会，不分语言与宗教，并培养新加坡人的国家认同感”。李光耀也曾指出：“新加坡政府必须照顾全体利益——如果不可能的话，也得照顾大多数人的利益。”

为了避免华人的族群沙文主义和照顾少数族群的族群情绪，以及缩小不同族群之间的不平衡发展差距，政府不论是在政策与法律法规的制定还是在制度建设等多个方面，都对少数族群给予一定的照顾。新加坡宪法规定：“始终不渝地保护新加坡少数族群和宗教共同体的利益，……马来人是新加坡的原住民，政府应在承认他们的特殊地位方面负起责任，相应地政府有责任保护、保障、支持、培养和促进马来人的政治、教育、宗教、经济、社会和文化利益，以及马来人的语言。”

1970年，为了平衡少数族群在多个层面的利益诉求，确保立法程序中尽可能地保证少数族群合法权益的实现，新加坡成立了“少数族群权利总统理事会”（Presidential Council for Minority Rights），理事会主席和成员人选由总统在听取内阁的建议后委任，以此来维护和保障少数族群的合法权益。政府向国会提交新法案之前，都须交由理事会审查，并向总统做出报告，以确保各项法案的内容不会损害或影响少数族群的权利。理事会由一名主席、最多十名永久成员，以及最多十名其他成员组成。除了主席和永久成员为终身任命外，其他成员任期为三年。少数族群权利总统理事会现有17名成员，由大法官陈锡强（Chan Sek Keong）担任主席，永久成员包括李显龙、李光耀、吴作栋、奥斯曼渥（Tuan Haji Othman bin Wok）、丹那巴南（Suppiah Dhanabalan）以及尚穆根（K Shanmugam）。同时，理事会也向总统建议担任宗教和谐总统理事会（PCRH）理事的人选，以及向总统提名马来族社群委员会和印度族及其他少数族群社群委员会的人选。为了平衡各族群发展与参与公共事务而成立的宗教和谐总统理事会、族群与宗教互信圈（IRCC）、社区发展理事会（CDC）等组织，在国家与社会层面为各族群尤其是少数族群的利益诉求提供了切实的组织保障。

吸收少数族群精英进入国家政治体系是人民行动党政府采取的另一个重要内容，在组织上凝聚了不同族群的优秀人才，使其成为团结多元族群的重要纽带和灵魂。但是，由于不同的族群在发展程度上的不同，造成部分族群尤其是少数族群出现高级人才短缺的情况，所以政府一方面通过适当降低门槛广纳少数族群精英，另一方面则通过提升少数族群的教育水平来培育更多的优秀人才，并鼓励他们参政。20世纪70年代新加坡政府的公务员比例中，华人67.2%，马来人19.8%，印度人9.8%，其他族群3.2%。而当时各族群的人口比例则是华人76.2%，马来人15%，印度人7%，其他种族2%，清晰展现了政府对于少数族群参政的支持力度。

进入20世纪80年代以后，政府更是加大了对少数族群精英参与政治的扶持，在部长和副总理中，少数族群的比例得到了较大的提升，比如现任国会议长哈莉玛（Halimah Yacob）、副

总理兼财政部部长尚达曼（Tharman Shanmugaratnam）、外交部部长兼律政部部长尚穆根、环境与水源部部长维文（Vivian Balakrishnan）、通讯与新闻部部长雅国（Yaacob Ibrahim）等，都是少数族群的优秀代表；在新加坡历任七位总统中，就有四位来自少数族群，分别为第一任总统尤索夫（Encik Yusof Bin Ishak）、第二任总统薛尔思（Benjamin Henry Sheares）、第三任总统蒂凡那（Chengara Veetil Devan Nair）以及第六任总统纳丹（Sellapan Rama Nathan）；截至2014年12月份的99位议员中，有25位是少数族群议员，比例与人口比例基本相符。

对于华人族群来说，自然希望执政的政党可以更倾向于本族群，将其打造成带有典型华人族群色彩的政党。但是人民行动党自诞生起就一直将自己视作是一个多元族群政党，积极抵制和反对华人族群沙文主义的倾向，并努力寻求与马来社群的合作。为此专门成立了马来事务局，负责马来族党员的具体工作，积极争取马来社群对人民行动党的政治支持并认可行动党政府在政治、经济和社会等领域的政策。在执政初期，人民行动党中央执行委员会以及各个基层支部中，不同族群的党员比例与新加坡总人口中的族群比例基本保持一致（表2.1、表2.2）。但是1961年人民行动党的分裂造成华人党员大量脱党，所以出现华人比例明显下降的情况，而少数族群的马来人和印度人在行动党党员中所占的比例有了相应的提高。最初，这成为新加坡政治发展的一个惯例，即必须保证少数族群的声音，以保障不同族群之间的利益平衡，避免族群沙文主义和族群歧视等现象出现。而其所采取的任人唯贤的人才选拔制度也创设了一个公平竞争的制度机制，为不同族群通过这一竞争机制进入政坛发出本族群的声音提供了一个重要的平台，同时鉴于少数族群的弱势地位，所采取的对少数族群的优待政策也尽可能地保障了这一选拔机制的公平性。

1963年选举之前，马来人聚居的新加坡南部岛屿曾经是巫统的传统票仓，但是人民行动党在1959年大选以后开始将这些选区作为此后大选的努力方向，在这些岛屿内部推行一系列的利民、惠民政策，推动了岛屿内部基础设施建设与民生的改善，从而赢得了更多的支持，“一方面赢得了更多的选票，另一方面则吸收了大量的马来人新党员加入”。最终在1963年大选中赢得了这些岛屿所在选区的大多数选票，进而引发新加坡巫统的不满，成为1964年族群暴乱的重要导因。

政府意识到，在二战以后高涨的民族独立运动和反殖民主义运动的推动下，东南亚各族群的族群意识觉醒以及对政治权力的追逐已经成为各族群实现不断膨胀的利益诉求的重要途径，而基于此由族群精英煽动的族群动员机制，则成为引发族群冲突的直接原因。要避免这一情况，一方面通过国民教育让普通民众习得和平与稳定的重要性，另一方面就是通过对族群精英权力诉求的协调来缓和族群情绪，并将适度的制度威权体制与代议民主相结合，以此来维护族群关系的稳定与和谐。在议会民主的政治体制下，就是如何让选票的力量与族群和谐呈现正相关的关系。这就要求一方面要对各族群提供更多的利好，保障民生可以在更好的条件下发展，另一方面积极吸收族群精英成为执政党的一分子，让不同族群的优秀人才都成为政府治理的当事人。

所以在政治层面为了更好地保障少数族群的利益，确保族群平等，避免多数族群的沙文主义倾向，政府通过意识形态引领、国会立法、成立相关组织机构、制定相关政治制度、发展基层组织等形式在政治领域实现对少数族群利益的维护，化解不同族群之间以及族群与国家之间的结构性张力，其中集选区制度（GRC）是典型代表。

集选区的候选人必须是由政党或政党联盟推出的多名候选人组成的团队，每个团队至少要有一名非华裔的少数族群参选者，以此保障作为少数族群的马来人、印度人和欧亚裔在国会中的议席比例，该制度在1988年6月的大选中正式实施。设立集选区制度的目的旨在照顾少数族群，有助于少数族群获得更高的胜选机会进入国会，是新加坡在政治领域追求族群平等、确保政治权力分配、各族群利益均沾的重要举措。而新加坡在一定程度上政治威权的存在，也有效地约束了不同族群的行为，确保了国家不会因为劣质的民主体制而陷入无休止的纷争与冲突中。

李光耀还曾举例称亚非的一些国家虽然鼓吹所谓的民主，但是经济落后，人民生活困苦，造成国家动荡不安、民生凋敝的不堪情况，并指出“一个国家，假如政治上、经济上没有进展，老百姓生活没有改善，人民的不满情绪依然存在，或迟或早，该政权都是会垮台的”。最终新加坡通过软性的制度威权和议会民主相结合的方式完成了对新加坡多元族群的政治利益的协调与平衡，不同族群之间即使对相同的政治议题存在不同的意见，也会借助合理、合法的方式来化解，从而有效避免了族群冲突的出现。

引言／ 001

第一章 新加坡：族群问题开启的新国家 / 001

第一节　多元的开端：历史从这里起航 / 002

第二节　从乱到治：风雨之后现彩虹 / 013

第三节　族群和谐：多元新加坡的标签 / 037

第二章 政者正也：平等公正的和谐路 / 047

第一节　任人唯贤：人才没有族群边界 / 048

第二节　集选区制度：“抱团取暖”的选举制度 / 060

第三节　基层组织：多元族群社会的“贴心人” / 071

第四节　亲疏有度：族群视野中的外交政策 / 086

第三章 经邦济世：自力更生也要族际互助 / 097

第一节　能力与饭碗：职业技能的力量 / 098

第二节　恒产恒心：巩固族群和谐的物质基础 / 109

第四章 化成天下：文化里的自在乾坤 / 117

第一节　有教无类：教育制度改革促进族群和谐 / 118

第二节　不仅仅是纽带：语言政策与认同培育 / 124

第三节　我们都是“新加坡人”：新加坡国家认同的建构 / 135

第四节　共同价值观：新加坡人的共有规范 / 157

第五章 国民融合：完整的沙拉碗 / 175

第一节　族际交流：跨族群情感的养成场域 / 176

第二节　和衷共济：跨族群互动助融合 / 195

第六章 宗教和谐：信仰的桥梁是无缝的 / 211

第一节　政策引领宗教和谐：政教分离与信仰自由 / 212

第二节　制度推动宗教和谐：法律的规约与自治架构 / 221

结　论 / 241

图表索引 / 256

参考文献 / 257