宋大涵，男，汉族，1952年12月出生，吉林东丰人。1969年3月参加工作。1973年10月加入中国共产党。法律专业大专毕业。曾任北京水利工程总队电工政工组干事，北京水利局干部读书班教员;全国人大法制委员会信访组干部、研究室理论组干部、经济法室副组长;全国人大常委会法工委经济法室处长;彭真同志办公室秘书;国务院法制局副局长、党组成员;国务院法制办公室副主任、党组副书记。现任国务院法制办公室主任、党组书记，中华全国总工会第十三届全国代表大会主席团成员,中国法学会兼职副会长。

　　2015年12月，中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》，要求各地区各部门结合实际认真贯彻执行。《纲要》的发布施行是我国全面依法治国进程中的一件大事。为了更好地宣传《纲要》精神，便于各级党政机关工作人员及社会各界人士深入学习领会法治政府建设的*新要求，促进《纲要》各项措施的贯彻落实，国务院法制办参与《纲要》起草工作的同志组织编写了该书。
　　本书从多个角度深层次解读《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》的主要内容、出台背景、起草过程、重大意义等，分析法治政府建设的基本理念、基本原则、基本原理、基本路径，并通过对实际问题的回答，深化对中国特色社会主义法治政府建设理论的认识，达到理论联系实际、理论指导实践的目的。帮助读者准确理解和把握《纲要》的精神实质，领会全面建设小康社会决胜阶段的新形式、新情况对法治政府建设提出的新任务、新要求，促进《纲要》的贯彻落实。

　　第一章
　　《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》的出台背景、起草过程、总体思路和重大意义
　　2015年12月23日，中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》(以下简称《纲要》)。《纲要》明确提出到2020年基本建成法治政府的指导思想、总体目标、基本原则、衡量标准、主要任务、具体措施和保障落实机制，它是当前和今后一个时期各级党委和政府推进法治政府建设应当遵循的纲领性文件，也是我国在新的历史时期建设法治政府的总蓝图、路线图和时间表。
　　一、《纲要》的出台背景和起草过程
　　1979年召开的党的十一届三中全会开启了我国社会主义民主法制建设的新征程。1997年，党的十五大确立了“依法治国，建设社会主义法治国家”基本方略。1999年，“依法治国，建设社会主义法治国家”被写入宪法，标志着中国特色社会主义法治建设迈入一个新起点。党的十六大继续重申这一基本方略。“法治政府”的提法第一次出现，是在国务院2004年3月22日印发的《全面推进依法行政实施纲要》中，作为贯彻党的十五大、十六大精神的该文件首次提出，“全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”。2007年党的十七大报告关于全面建设小康社会的奋斗目标之一是“法治政府建设取得新成效”。党的十八大把“法治政府基本建成”确立为到2020年全面建成小康社会的重要目标之一。党的十八届二中、三中、四中、五中全会对加快法治政府建设提出了新要求，作出了新部署。十八届二中全会强调转变国务院机构职能，加快法治政府建设。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府”。“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》第三部分专门对“深入推进依法行政，加快建设法治政府”提出明确的目标、路径和重要举措，要求“各级政府必须坚持在党的领导下、在法制轨道上开展工作，创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”。十八届五中全会第一次把全面建成小康社会与基本建成法治政府同步规划，再次强调，“加强法治政府建设，依法设定权力、行使权力、监督权力、制约权力，依法调控和治理经济，推行综合执法，实现政府活动全面纳入法治轨道”。
　　十八大以来，习近平总书记、李克强总理对深入推进依法行政、加快建设法治政府高度重视，并作了深刻阐述。2012年12月，习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上指出，国务院和各级人民政府作为国家权力机关的执行机关，作为行政机关，负有严格贯彻实施宪法和法律的重要职责，要规范政府行为，切实做到严格规范公正文明执法。2013年2月，习近平总书记在主持十八届中央政治局第四次集体学习时强调，行政机关是实施法律的重要主体，要带头严格执法，维护公共利益、人民权益和社会秩序。2014年10月，习近平总书记在党的十八届四中全会上的报告和讲话中指出，各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作。执法是行政机关履行政府职能、管理经济社会事务的主要方式，各级政府必须依法全面履行职能，健全依法决策机制，完善执法程序，严格执法责任，做到严格规范公正文明执法。2015年10月，习近平总书记在党的十八届五中全会第二次全体会议上的讲话中强调，要更加自觉地运用法治思维和法治方式来深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定，依法治理经济，依法协调和处理各种利益问题，避免埋钉子、留尾巴。2013年3月，李克强总理在国务院第一次全体会议上明确提出全面建设法治政府。2014年10月，李克强总理在国务院党组会议部署推进依法行政建设法治政府时指出，要全面推进依法治国，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府，在法治轨道上推动政府各项工作迈上新台阶。2015年3月，李克强总理在《政府工作报告》中强调，加快建设法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府，增强政府执行力和公信力，促进国家治理体系和治理能力现代化。
　　近些年来，各级政府及部门加强领导、狠抓落实，法治政府建设取得较大成效，但与党和国家事业发展要求相比、与人民群众热切期盼相比、与推进国家治理体系和治理能力现代化目标相比，还有差距，主要表现为：政府职能转变仍不到位，行政审批过多过滥，环节繁琐、关卡重重，影响了经济社会发展的活力，阻碍了大众创业、万众创新;对一些关系经济社会发展全局的重大决策，“拍脑袋”轻率决策，“一言堂”专断决策，强上项目违法决策，应决策但久拖不决等现象仍未消除;行政执法不作为、不会为、乱作为，有法不依、执法不严、违法不究等问题依然突出;对行政权力的制约和监督失之于宽、失之于软，权力滥用和“寻租”现象较为严重;政府工作人员特别是领导干部的法治素养、法治思维和依法行政能力亟待提高，等等。为适应协调推进全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的“四个全面”战略布局的新形势、新要求，切实解决当前依法行政面临的突出问题，实现到2020年基本建成法治政府的奋斗目标，亟须对法治政府建设作出总体设计和全面规划。
　　2013年3月，在新一届国务院成立后，国务院法制办根据国务院领导同志指示，为深入贯彻落实党的十八大精神，启动了《纲要》的起草工作。在广泛听取意见、深入调研论证的基础上，研究起草了征求意见稿，于2013年9月、2015年3月两次广泛征求党中央和国务院有关部门、各省级人民政府、新疆生产建设兵团以及部分较大的市人民政府的意见，召开10多次专家论证会及地方、部门征求意见座谈会，经反复研究修改，形成了《纲要》草案。2015年7月31日国务院第101次常务会议审议并原则通过《纲要》草案。2015年9月15日中央全面深化改革领导小组第十六次会议审议并原则通过《纲要》草案。2015年11月12日中央政治局常委会会议审议并原则通过《纲要》草案。2015年12月23日，中共中央、国务院正式印发《纲要》;12月27日，新华社受权公布全文;12月28日《人民日报》刊发全文。《纲要》的公布引起社会各界的广泛关注和高度评价。
　　二、《纲要》起草的总体思路
　　推进依法行政、建设法治政府是一项战略性、全局性和系统性工程，需要立足全局和长远统筹谋划。为此，《纲要》起草突出了5个方面的考虑：
　　一是深入贯彻党的十八大和十八届二中、三中、四中、五中全会精神，把党中央关于加快建设法治政府的决策部署进一步具体化、系统化。
　　二是全面落实新一届国务院的新要求、新部署，着力推进简政放权、放管结合、优化服务，加快政府职能转变，深化行政审批制度改革，以激发全社会创新创业创造的活力。
　　三是体现改革方向和问题导向，着眼于解决当前法治政府建设中存在的突出问题，提出针对性、实效性强的改革和法治举措，回应人民群众期待和实践需要。解决每一个问题和矛盾，都需要具体的措施和制度安排。通过逐个解决法治政府建设还存在的一系列问题，最终实现基本建成法治政府的目标。
　　四是反映各地方、各部门建设法治政府的创新经验和成果，鼓励有条件的地方和部门先行先试。近年来，地方和部门在推进简政放权、创新政府监管方式、完善行政决策程序、深化行政执法体制改革、强化对权力的监督制约等方面有不少新的做法和经验，并且已被实践证明效果很好。这些内容大都体现在《纲要》中，并鼓励继续先行先试。
　　五是与近些年来国务院颁布实施的《全面推进依法行政实施纲要》《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》《国务院关于加强法治政府建设的意见》等文件相衔接，坚持在继承的基础上创新和发展。
　　围绕上述起草思路，《纲要》形成三部分的总体框架：
　　第一部分是总体要求。明确提出到2020年基本建成法治政府的指导思想、总体目标、基本原则和衡量标准。
　　第二部分是主要任务和具体措施。根据建设法治政府的总体目标和衡量标准，针对深入推进依法行政面临的突出问题，按照行政权运行的基本轨迹和依法行政的内在逻辑，依次提出了依法全面履行政府职能，完善依法行政制度体系，推进行政决策科学化、民主化、法治化，坚持严格规范公正文明执法，强化对行政权力的制约和监督，依法有效化解社会矛盾纠纷，全面提高政府工作人员法治思维和依法行政能力等7个方面的主要任务，对每个方面的主要任务，分别提出了具体目标和措施。
　　第三部分是组织保障和落实机制。强调党的领导是全面推进依法治国、加快建设法治政府最根本的保证，必须加强和改进党对依法行政工作的领导，把党的领导贯彻到法治政府建设各方面。从加强党对法治政府建设的领导，落实第一责任人责任，强化考核评价和督促检查，加强理论研究、典型示范和宣传引导等4个方面提出了具体保障和落实要求。
　　……

第一章 
《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》的出台背景、起草过程、总体思路和重大意义
第二章　法治政府建设的总体要求
第一节  指导思想
第二节  总体目标
第三节  基本原则
第四节  衡量标准
第三章　依法全面履行政府职能
第一节  依法全面履行政府职能的目标
第二节  深化行政审批制度改革
第三节  大力推行各类清单管理制度
第五节  依法全面履行政府宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护职责
第四章　完善依法行政制度体系
第一节  完善政府立法体制机制
第二节  加强重点领域政府立法
第三节  提高政府立法公众参与度
第四节  加强规范性文件监督管理
第五节  建立法规规章和规范性文件清理长效机制
第五章　推进行政决策科学化、民主化、法治化
第一节  推进行政决策科学化、民主化、法治化的目标
第二节  健全依法决策机制
第三节  增强公众参与实效
第四节  提高专家论证质量
第五节  提高风险评估质量
第六节  加强合法性审查
第七节  坚持集体讨论决定
第八节  严格决策责任追究
第六章　坚持严格规范公正文明执法
第一节  严格规范公正文明执法的重要意义
第二节  改革行政执法体制
第三节  完善行政执法程序
第四节  创新行政执法方式
第五节  全面落实行政执法责任制
第六节  健全行政执法人员管理制度
第七节  加强行政执法保障
第七章　强化对行政权力的制约和监督
第一节  健全行政权力制约和监督体系
第二节  自觉接受党内监督、人大监督、民主监督、司法监督
第三节  加强行政监督和审计监督
第四节  完善社会监督和舆论监督机制
第五节  全面推进政务公开
第六节  完善纠错问责机制
第八章　依法有效化解社会矛盾纠纷
第一节  依法有效化解社会矛盾纠纷的目标
第二节  健全依法化解纠纷机制
第三节  加强行政复议工作
第四节  完善行政调解、行政裁决、仲裁制度
第五节  加强人民调解工作
第六节  改革信访工作制度
第九章　全面提高政府工作人员法治思维和依法行政能力
第一节  法治思维和依法行政能力的内涵和意义
第二节  树立重视法治素养和法治能力的用人导向
第三节  加强对政府工作人员的法治教育培训
第四节  完善政府工作人员法治能力考查测试制度
第五节  通过法治实践提高政府工作人员法治思维和依法行政能力
第十章　法治政府建设的组织保障和落实机制
第一节  加强党对法治政府建设的领导
第二节  落实第一责任人责任
第三节  强化考核评价和督促检查
第四节  加强各级政府及其部门法制力量建设
第五节  加强理论研究、典型示范和宣传引导
第六节  切实推动《纲要》贯彻落实
附录一：法治政府建设实施纲要(2015—2020年)
附录二：国务院法制办负责人就《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》热点问题答记者问
后记