曹远征：PPP模式——一场静悄悄的革命
这场始于20世纪80年代，以政府和社会资本合作为主要内容的全球性制度革命，虽然静悄悄，但领域如此广泛，影响如此深远，正在持续、深刻地改变着我们所处的经济社会环境。——曹远征
一、PPP是如何发展起来的？其本质是什么？
政府和社会资本合作（Public Private Partnerships, PPP）是一种涉及基础设施的制度安排形式。按照制度经济学的理解，有效的制度安排是促进经济增长的关键。PPP产生和发展的历史进程与制度经济学的逻辑进程是一致的。早在19世纪工业化初期，人们便意识到基础设施的重要性，它是构成各种独立经济活动的基础性外部条件。但也正是由于这一点，使它不同于私人产品而具有特别的性质。
基础设施独有的种种特征使其自产生之日起就陷入公共性和企业性的两难之中。所谓公共性与普遍服务相关，所谓企业性与提供服务的可维持程度相关。从企业性的角度观察，如果基础设施企业化经营，因盈利的约束，在降低成本、改善效率的同时，因自然垄断极易形成价格的提高，歧视性定价和对高支付能力区域服务的“撇奶油”行为等，势必伤害普遍服务目标。从公共性的角度观察，低收费或者免费最能满足普遍服务目标，这必然造成需求过度并需要政府的介入和巨额的财政支持，而一旦财政能力有限，其可持续性便令人怀疑。
历史表明，在工业化初期，基础设施供给如同其他竞争性私人产品一样由市场提供，随后，由于社会力量的博弈，基础设施的提供转到了政府一边。20世纪70年代以前，各国的基础设施，特别是城市公共事业大多采用了“国有化”模式，其投资、建设、运营完全由政府承担，而作为产业主体的政府部门，尽管采用行政垄断的形式在理论上是次优的，但无论从行政管理还是利益驱动上说，这是唯一可行的制度安排形式。从这个意义上讲，当时的基础设施供给是公益型的行政垄断性的公营事业。
然而，随着经济社会的发展，维持公营事业的制度安排形式日益艰难。从表面上看，公营事业性质决定的低效率难以使既有的供给能力满足社会日益增长的需求，而巨额亏损造成的财政负担使既有供给能力的维持都捉襟见肘，更遑论投资扩大供给能力。基础设施供给瓶颈成为困扰社会的难题。从深层次看，一方面，随着居民收入的提高，消费者主权的诉求日渐高涨，产生了用商业规律约束基础设施的生产和销售，从而实现用更低成本提供更好的产品和服务的社会需求；另一方面，或许更为重要的是，由于资源的稀缺性，持续的经济发展就必须以效率为导向，以私营部门为产业主体，结合竞争机制的市场化制度安排是符合效率性要求的，而基础设施一般具有收入稳定、现金流充沛等特点，对追求稳定回报的社会资金具有极强的吸引力。于是在政府财力难以为继的条件下，使用者的需求与私营部门的投资冲动共同导演了以PPP为主要内容的制度变迁。
所谓PPP，其本质是充分发挥政府（公共）部门和私营部门各自的禀赋优势，进行相互合作的制度安排。在这种制度安排下，产业运营由私营部门主导，不仅发挥了资金筹集和管理方面的优势，而且由于其明晰产权结构中内在的激励性而具有更敏感的市场边际效应能力，从而明显地提高了基础设施的经营效率。与此同时，在这种制度安排下，政府部门因其拥有制定规则的权力，可进行不完全对称性的制度设计和安排，特别是在市场准入、价格形成和公共服务方面监管和督促运营企业为社会提供不间断的物美价廉的产品和服务。从这个意义上讲，这种兼顾效率和公平的互补性的关系，正如本书书名所示，是一种旨在增加基础设施供给的“政府和社会资本合作”，显然，这是对政府与私营部门或对立或从属的传统关系的革命，是制度的创新。
二、PPP如何对当今社会产生革命性的影响？
PPP虽然是发生在基础设施领域的制度创新，但却具有深刻的社会影响，按照《PPP革命》一书的理解，基础设施更宽泛的定义是“经济代理机构可用的所有物质、制度和人文能力的总和”。本书将基础设施分为经济和社会两大类，并因其物质形态不一，又区分为硬软两种。在经济基础设施中，硬设施包括交通、电信、能源等，软设施则包括职业培训、商业金融服务、研发促进和技术转让等。在社会基础设施中，硬设施包括医院、教育、排污、养老，甚至监狱等设施；软设施则包括社会保障系统、社区服务等。作者暗示在这个定义宽泛的基础设施领域，都可尝试用PPP模式进行制度创新。这就引出了一个饶有兴趣的问题，即PPP的革命性的社会影响。它表现在以下几个方面：
第一，什么是公共产品。一般以为公共产品区别于私人产品的重要特征在于该产品具有非竞争性和非排他性。长期以来，受制于经济发展水平、文化习俗以及社会利益集团的博弈等因素，人们相信，某种产品只要具备上述特征中的任何一条，它便是公共产品而必须由政府提供。但事实上，更多的产品并不同时具备上述两条特征。某些产品具有非竞争性，但却具有排他性，成为俱乐部性的公共产品；某些产品具有非排他性，但它的使用量达到一定水平后又具有竞争性，成为拥挤性的公共产品。显然这类产品虽具有某种公共产品的特征，但又不全然是公共产品，至多是准公共产品。这类产品可以不由政府独家提供，成为PPP的首选。更有甚者，那些被视为绝对的公共产品的产品，如司法、国防等，也因时代的变化而渐渐变成某种准公共产品，也可以实行PPP，《PPP革命》一书中列举的英美监狱的情况便是例子。由此推想，法国的“海外兵团”，即雇佣军提供的国防服务似乎也可以从这里找到答案。
第二，什么是核心政府服务。准公共产品领域的扩大，对政府的职能提出了挑战。从经济学意义上讲，公共产品特别是准公共产品的提供应遵循比较优势原则。如果政府提供服务比市场提供更具优势时，就应该由政府提供。但现实的情况往往出人意料，由于政府的治理结构迥异于企业的治理结构，在商业项目中，政府机构难以形成像企业机构那样的内在激励机制；政府行政层次的组织方式，相对于企业的组织方式，不仅信息搜寻和传递成本高，而且决定了它是风险厌恶性的，从而创新不足。凡此种种使政府在提供基础设施服务方面处于比较劣势。这种劣势不仅构成政府和社会资本合作兴起的条件，也成为政府职能转变的原因。那么，什么是核心政府服务？按照《PPP革命》一书的理解，政府的基本职责是“提供一种我们可用以修改规则的途径，调解我们在规则含义上存在的分歧以及强制少数不遵守游戏规则的人遵守规则”。这实际上是表明政府的核心服务是制度的生产。建立和维持一整套法律和制度体系，以保障经济社会的正常运转是政府的主要功能。如果说政府还是“有责任照顾社会中的穷人和其他弱势群体”，为他们提供公共产品的话，提供的最佳方式不是生产，而是购买。因为“PPP的本质在于公共部门不再是购买一项资产，而是按规定的条款和条件购买一整套服务”。
第三，什么是私营部门。基础设施投资浩大，传统上认为这是构成私营部门不愿或无力从事基础设施供给的重要原因，因此只能由政府从事，但是现代金融理论和金融技术的发展，可以针对不同项目的特点设计不同的融资方式，这些设计既可针对整个项目的全流程，也可针对项目的某个或某几个环节。这种因项目而异、因流程而异量体裁衣式的金融工程，衍生了多种融资形式，诸如JV、BOO、 BOT、BOOT、DBF、DBFO、DBFOT等，这从《PPP革命》一书列举的众多案例中可窥见一斑。基础设施工程和金融工程相结合架起了社会资金与基础设施的桥梁，不仅使资金筹措问题大为改观，更为重要的是它使私营部门的性质也发生了变化。有别于传统的私人资本，金融工程所筹措的资金是具有社会性的，它是通过不同的金融工具在金融市场上向社会大众募集的，这些社会大众是最终的所有者或债权人。相形之下，那些基础设施的投资公司或运营公司，即便具有私人性质，也是不完全拥有最终剩余索取权的代理公司，从这个意义上讲，在多数情况下，PPP下的私营部门已不再是原来纯粹意义上的私营部门。
由上所述，PPP不仅影响我们赖以活动的基础设施供给，而且更为深刻地影响着我们的社会关系，调整着我们的社会角色。或许从这个角度，我们可以理解作者为什么在书名中使用“革命”一词。
三、PPP在中国
PPP 的实质在于充分发挥政府（公共）部门和私营部门各自的禀赋优势，兼顾效率和公平的互补性合作，核心在于公私的伙伴关系，只有公私两方处于平等地位才可以成为伙伴，也才有真正意义上的合作。反思依靠地方融资平台来投资运营基础设施，其弱点也正在于此。尽管这种模式不再与私营部门对立，从而有别于传统的依靠政府出资、准事业经营模式，但是，毕竟还未脱胎换骨，仅演进为政府主导、私营部门从属的关系，与真正的伙伴关系还相去甚远。也正因为如此，其投资理念、运营原则、项目管理与纯粹的商业考虑明显分野，并在项目实施时不断产生冲突。商业的不可持续性导致了基础设施现有投资运营模式的不可靠性。从这个意义上讲，构建公私伙伴关系是PPP模式在中国健康发展的真谛，是基础设施管理体制和投资运营机制改革的关键。
目前，在中国发展基于公私伙伴关系真正意义上的PPP模式的条件已经成熟。一方面，随着中国经济的转型升级以及居民收入的持续提高，对基础设施质量和服务的需求日益旺盛，并且范围日趋广泛，不仅是“硬”的基础设施，而且扩展到诸如文化、教育、医疗、体育、环保、 养老等为数众多的“软”的服务领域。而这些领域，投资门槛低而质量要求高，需求个性化而呈现多样性，市场变化快而需灵敏度，私营部门具有天然的适应能力，成为PPP大发展的有利环境。另一方面，随着中国进入工业化的中后期，以投资驱动经济增长的历史使命告一段落，中国政府职能也因此由建设型政府向公共服务型政府转变，由此决定，在政府与市场的关系上，市场开始起决定性作用。提供公平竞争的制度环境并加以监管执行成为公共服务型政府的第一要务，反映在基础设施建设方面，市场准入、价格形成和不间断地提供公共服务的专业性监管体系和能力正在建立，开始为PPP健康发展提供制度保障。
正是基于对中国经济社会的新变化的深刻认识，基于对全面建成小康社会所要求的国家治理体系和治理能力现代化的目标追求，中国共产党十八届三中全会提出了全面深化改革的历史任务。其中，PPP模式登上舞台。2014年9月23日，财政部颁布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，同年12月2日国家发改委颁布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，这两个文件一道对政府和社会资本合作模式进行了详细明确的界定，成为新时期我国发展PPP模式的纲领性文件。随后财政部和国家发改委分别颁布了《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》和《政府和社会资本合作项目通用合同指南》，对PPP操作进行了详尽说明。更具有标志性意义的是2015年4月25日，国家发改委等六部委联合颁布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，把PPP模式纳入统一的制度框架。
在制度规范的同时，PPP在中国的应用也在深化中。2014年12月4日，财政部首批推出了投资规模达1800亿元的30个示范项目，涉及供水、供暖、污水处理、垃圾处理和新能源汽车公共充电线设施等多个领域。2015年9月29日，财政部又公布了第二批示范项目206个，投资规模达6589亿元，投资领域扩展到文化、旅游、科技、养老、教育等服务领域。2015年5月25日，国家发改委在其门户网站专门开辟了PPP项目库，首批公布项目1043个，涵盖水利、市政、交通、资源环境等众多领域，总投资达1. 973万亿元。2015年12月19日，发改委又颁布了第二批1488个项目，总投资达2.26万亿元。至2015年底，财政部和发改委两个批次公布的项目总投资额已经超过3.4万亿元。
通观中国政府有关PPP的相关文件以及项目清单，可以得知，PPP除迎来黄金时期外，还出现了新的特点。以2014年10月2日国务院办公厅下发《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》为标志，明确了要逐步剥离地方融资平台的政府融资职能，推广PPP，使部分地方政府债务转化为企业性质的债务。换言之，将地方融资平台的项目打开，在项目本身的收入和现金流基础上讨论债务重组和后续融资安排，并鼓励社会资本积极参与。这实际上是另一种形式的项目融资安排。与传统项目融资安排相比，其顺序发生了变化，不再是建设、运营、移交（BOT），而是移交、运营、建设（TOB），只不过这里的移交不是私营部门移交于政府，而是政府以移交或授权的方式交给私营部门运营。这是对传统项目融资安排的创新。从这个意义上讲，PPP在中国正孕育着新鲜经验。
（本文作者为中国银行原首席经济学家，摘自《PPP革命：公共服务中的政府和社会资本》再版序，有删节。）
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