第1章
导论
一切政治，非财不举。政治而能合乎学理者，必不谬乎财政。故分配支出之途，让之政治全局。
——孟森
预算作为国家目标得以实现、政治行动得以展开的基础，本质上是将政治目标转换为公共资源汲取和配置的制度安排和政治过程。预算与政治之间的这种根本性联系，不仅意味着通过预算能够透视和理解政治安排和政策过程的真实本质，而且也决定了必须在特定的政治体制和权力框架中才能了解预算实施在形式和结构上的根本特征。对于当代中国而言，二者之间的这种根本性联系，不仅预示着推进和深化预算制度改革作为实现经济社会成功转型和民主政治发展的重要途径，从而构成中国特色社会主义公共财政和民主政治建设的重大实践命题，而且更加深刻地揭示出，只有立足中国既定政治体制和权力框架内的政治过程，才能真正了解预算改革的本质目标、现实指向、约束条件、激励机制和实践路径。那么，在我国既定政党国家体制、预算制度框架和转型期预算改革的需求、激励和约束条件等基础上，如何切实深化预算制度改革，以推进经济社会成功转型和民主政治发展？进而，我国预算制度需要进行怎样的功能转换和结构调整，才能实现有效推进经济、社会转型和促进民主政治发展的根本使命？在转型期预算改革可能产生的政治、经济成本等约束条件下，需要采取什么样的实践路径才能顺利推进预算制度改革？这些问题的实质是寻求指导预算改革实践过程的理论逻辑和政策路径，也构成本书的根本研究宗旨。
1.1问题提出与研究意义
政治作为对社会稀缺资源的权威性分配活动（伊斯顿，1993），决定着“谁、何时、何地、获得了什么”（拉斯韦尔，2008）。如果寻求这个问题的确切性答案，预算无疑能够提供政治宣示、政府抉择和政策口号背后最真实的答案。通过对政府预算活动的分析，可以清晰而直观地观察到，社会中的哪些群体作为政府汲取资源的主要对象，哪些群体是政府行为过程中的主要受益者。政府没有钱根本无法办事，而它试图要办的事都记载在预算之中。因此，预算就是政治，它所研究的基本问题是谁获利，谁损失，谁受益，谁支付（威尔达夫斯基和凯顿，2006）。正是由于这个缘故，预算成为现代国家政治生活中的根本性问题。在西方国家的政治生活中，有关预算的决策和执行过程历来都是党派斗争和政策论辩的焦点问题。
自1978年开启市场化改革进程以来，中国政府在社会资源配置方式上开始逐渐放弃高度集中的指令性计划，转向强调以市场的决定性地位为基础发挥政府宏观调控和政策引领的资源配置方式，从而确立了社会主义市场条件下政府功能根本转换的改革目标，预算作为政府的主要治理工具也实现了从计划经济体制下国家计划的附属工具向市场经济条件下发挥国家宏观调控政策手段的功能转换。然而，作为本质上的政治性制度安排和实现国家治理现代化的根本基础，预算体制面临着实现政府对公民承担的委托责任、从政府行为的政策性工具向国家治理政治性功能复归的根本转换。因此，持续推进预算改革仍是当前中国深化市场化改革、实现社会公平和促进民主政治发展的重大实践命题。
中国改革开放三十多年以来预算改革呈现出改革重心渐次变化、功能转换持续深化等特征，并大致可以分为三个重要的发展阶段：第一个阶段是从1978年到1992年。这一时期，中国经济改革总体上仍处于“摸着石头过河”的探索阶段，预算制度先后经历了统收统支、分成体制、分级包干等改革阶段。由于计划经济的体制惯性、政府经济边界和限度尚未清晰等因素制约，预算改革的主要内容仍集中于中央政府与地方政府利益分割的多重博弈等方面，预算还难以对各种公共活动的经济特征予以清晰区分，难以对各种预算政策的经济效能以及市场选择和市场行为的作用进行准确评价，政府资金分配不公、预算外资金膨胀、预算资金使用效益不高等问题仍持续存在。第二个阶段是从1992年到1998年。这一时期，随着社会主义市场经济等经济体制改革目标正式确立，政府在市场经济条件下的活动范围、行为方式等进一步清晰，我国预算体制改革开始加速，先后推出复式预算和分税制改革等重大改革措施，前者通过将政府收支按照经济性质的差异分别编入经常性预算和建设性预算，强调保持公共收支的适度规模和各类不同经济性质公共收支的合理比例，试图实现在尊重市场基础性地位的前提下，明确政府在资源配置中的领域、规模和政策方向；后者通过明确分割各级政府事权和支出责任，在中央政府和地方政府、地方层级政府之间，进行纵向的税收管理权限和收入分割，力求实现政府事权与财权的统一，提高预算资金的使用效率。但是，由于政府主导的制度惯性及分税制改革重收入分割、轻事权划分等因素，对预算改革更具关键意义的支出改革还未取得重要进展。第三个阶段是从1998年到2013年。这一时期，随着建设社会主义公共财政等财政体制改革目标的确立，政府预算改革全面加速，部门预算、国库集中收付、政府采购制度、收支两条线、政府收支分类和预算公开等重要预算改革措施相继推出，并取得了一系列重大成效。然而，从当前实现经济发展方式根本转变、深入调整社会利益格局和加快责任政府建设等艰巨任务来看，预算制度对于优化资源配置、促进社会和谐、推动政府职能转变以及发展民主政治的支撑、促动作用还没有完全发挥出来，预算功能的根本性转换仍是当前预算改革的核心问题。2013年，中共十八届三中全会继中国特色社会主义建设“四个现代化”目标之后，将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，并做出“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”的重要论断，并将实施全面规范、公开透明的预算制度作为预算改革的根本目标，从而为预算体制确定了新的功能定位和改革方向。
纵观改革开放以来中国预算改革的历程，可以清晰地发现其中贯穿着一些基本的逻辑线索：一是市场化转轨的不同时间节点上政府与市场关系嬗变和政府职能调整推动着预算改革的基本走向。从西方国家市场经济发展和公共预算建设的一般线索看，政府的职能范围是从“最小政府”的消极性事权结构向“积极政府”的扩张性事权结构转换以及“市场失灵”和“政府失灵”之后的不断调整、完善中演进和发展的，目前政府预算责任已经广泛地涵盖公共产品的生产、宏观经济的稳定、收入分配的公平及社会福利的提供等领域（吕炜，2005）。从社会主义国家经济转轨的经验教训来看，“短缺”是大多数社会主义国家在经济转轨初期面临的主要问题，按照科尔内（1986）的分析，“改革过程的一个目标是要消除短缺。查看短缺状况是检验进展程度的重要标志。如果在经济的一个或另一个重要方面短缺消失了，这就是一个相当可靠的信号，即改革在那里成功了”。在经济转轨的初期，社会主义国家经济改革的重要方向之一是解决供给约束型的短缺问题，政府预算功能还承担着支持大规模经济建设的功能，而伴随着市场化转轨的深入推进、经济的迅速发展、供给约束型短缺经济的消除，政府相应地面临着解决需求约束型的短缺问题（科尔内，2011），预算功能也要向保持宏观经济稳定及有效提供公共产品等方向转变。从1978年以来中国经济市场化转轨的现实逻辑来看，政府职能范围是在告别计划经济体制和全能政府模式后根据市场经济转型的阶段性需求而适时调整的。由于经济转型期的过渡性特征，政府不仅要提供一般市场经济条件下政府必须提供基本公共服务等供给职能，还面临着承担转型的巨大经济社会成本，以及提供新的制度供给以应对新的转轨阶段给政府形成的新挑战等责任，因此政府预算功能更具历史综合性和动态发展性。预算体制从计划经济体制下落实国家计划的指令性工具向市场经济体制下体现政府经济行为的政策性工具转变，进而向全面深化改革背景下作为实现国家治理现代化制度基础的功能转换，都清晰地体现着这一线索。
二是社会转型不同阶段上国家政治体制改革和政治发展进程决定着预算改革的步骤和进展。从整体改革进程的实践经验来看，1978年以来的中国经济转轨不仅仅意味着资源配置基本方式从计划到市场的经济体制转换，更加蕴含着决定资源配置方式的国家治理框架的变革和创新。就改革的实践过程而言，这两个层面相互作用、互为因果：一方面，经济转轨的显著绩效是国家治理框架变革与创新的经济后果，其最终成功也取决于国家治理变革的深入发展；另一方面，以市场化为取向的经济转轨每向前推进一步，都构成国家治理创新的根本动力，对国家治理能力提出新的要求和挑战。就此而论，中国经济改革取得的每一次重大进展，实际上都与政治体制改革的推进分不开，甚至1978年以来的经济改革本身就是基于某种政治因素得以启动的，“那种认为中国30多年的转型只有经济改革而没有政治体制改革的说法，已经很少有人同意”（马骏，2010）。总体上讲，中国预算改革在不同阶段改革重心和政策方向的变化，与改革开放以来国家治理的阶段、任务和方向是紧密相连的。而且，预算改革越向深层次推进，它与政治结构和决策过程之间的内在联系就越发凸现出来，也就越需要从我国国家建设和政治发展的宏观结构中把握和推进预算改革。正如威尔达夫斯基和凯顿（2006）所指出的，“预算不可避免地与政治体制联系在一起，影响预算最有效的方式是进行基本的政治变革 不改变政治过程，预算过程不可能进行重大变革。如果最后的结果与以前完全一样，修补预算机制是没有意义的。如果预算改革没有导致不同的决策，那就没有理由进行预算改革，并且当预算改革结束时，政治的力量必定被改变了。进而，在现实政治生活中，无论是政府预算的合理边界、预算总体规模、预算效率和管理效率，还是预算体制、程序规则以及公民对预算资源汲取和分配的有效控制，都需要从政治体制改革的角度来予以认识和推进。反观，近年来预算改革往往集中于财力分割、收支管理、预算编制等预算技术性、管理性领域，未能深入内涵更为深刻的“一般性”改革领域，从而使得预算作为实现政府对公民委托责任的制度安排，难以实现公民通过对政府汲取和分配预算资源的有效控制，其根本症结在于缺乏从政治体制改革的角度来认识和推进预算改革，选举制度的竞争性程度较低，人大代表预算问责的动机不足、公民预算参与和监督的途径、机制缺失及人大预算监督的程序规则不完善、预算核心部门与预算支出部门之间权力关系的不合理等，仍在根本上制约着预算改革的深入推进。显然，继续深化预算制度改革的关键在于着力解决制约预算改革的政治体制障碍。
三是新的历史条件下预算功能的战略定位和逻辑延展确定了当前加速推进预算改革的主要方向和紧迫任务。根据中共十八届三中全会对“财政是国家治理的基础和重要支柱”的重要判断，现代预算制度作为财政制度的核心和国家治理体系的重要组成部分，从而构成实现国家治理能力现代化的制度基础和重要途径。按照十八届三中全会关于预算制度的这一新的功能定位和逻辑延展，预算不仅需要突破传统上作为宏观经济调控的政策工具价值，而且还承担着促进社会公平、保障民生发展、提高公共服务水平等社会功能，尤其要履行优化政府治理结构、推动民主政治发展、为实现国家长治久安奠定制度基础的政治使命。为贯彻落实全面深化改革精神、加快推进预算体制改革，中共中央政治局于2014年6月30日审议通过了《深化财税体制改革总体方案》，全国人民代表大会常务委员会于2014年8月31日通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》，从而为全面推进财税体制改革和深化预算体制改革提供了顶层设计和法治基础。从财税体制改革总体方案提出的路线图、时间表中不难发现，改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度的三大改革任务之间的现实逻辑。从“路线图”上看，预算管理制度改革是制度基础，必须也应该先行推进；在相关税种税制改革基本完成后推进收入划分改革；而建立事权与支出责任相适应的制度需要量化指标并形成有共识的方案。从“时间表”上看，2014年和2015年是关键，预算管理制度改革要取得决定性进展，税制改革在立法、推进方面取得明显进展，事权和支出责任划分改革要基本达成共识。确保2016年基本完成深化财税体制改革的重点工作和任务，2020年各项改革基本到位，现代财政制度基本建立。至此，在已有的预算改革成果和成功经验基础上，预算体制改革从分项式局部改革走向整体性全面推进的时机
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