《中国土地利用与管理改革透视》是作者在近年来承担完成的科研课题成果的基础上整理而成的。通过调查研究和独立思考，作者理论联系实际，提出中国土地利用和管理改革必须要针对日前土地利用存在的“八个问题”，突破日前土地管理的“四大悖论”和“五大认识误区”，重新树立正确土地利用和管理价值观，认真总结城市化过程中各地涌现出的土地利用和管理经验，凶地制宜和实事求是地探讨中国土地利用和管理的日标和路径。《中国土地利用与管理改革透视》在对于中国土地利用和管理改革进行全局分析的同时，针对耕地保护、集体建设用地利用和管理、城市土地节约集约利用问题进行了重点研究。在耕地保护方面，分析了耕地保护的外部经济性、区域利益冲突的成因和耕地多功能价值核算、建立耕地保护区域经济补偿机制的方法和途径。在集体建设用地使用和管理改革方面，强调了集体建设用地来源合法和市场化的必要性，集体建设用地应该被视为已经实现的开发权。通过对全国重点城市土地利用状况进行分析和评价，指出了我国主要城市建设用地的扩展特征和动力机制，明确了城市土地集约利用的整体性、长期性、方向性和持续性。

　　第一章深化改革:成也土地，败也土地
　　摘要:土地改革是2013年提出的中国新一轮改革规划的重点领域，也是非传统安全研究关注的焦点之一.本章在对中国土地改革历史回顾的基础上，揭示了中国城市化过程中土地利用和管理存在的主要问题，分析了我国主要土地政策执行过程中出现实际结果和既定政策目标相背离的“悖论”形成原因，指出了中国城市化过程中土地利用和管理认识的五大误区.从非传统安全视角，明确了中国城市化过程中深化土地改革的目标和方向，并提出了相应的措施和途径.
　　关键词:城市化土地利用土地管理土地政策认识误区改革
　　土地合理开发和利用?土地财产权益保护和土地利用利益公平分配?土地生态环境建设和改造是新时期国家发展所必须重视的重要问题，也是非传统安全研究必然涉及的重要领域.
　　我国人多地少，人口中2/3是农民.我国土地合理利用，维护土地资源安全极其重要，这既是由我国具体国情所决定的，也是我国经济社会可持续发展的保证.土地管理改革通过合理调整人地关系，能够有利于扩大土地的经济供给，是提高我国土地资源安全的有效途径，也是保障深化土地改革取得预期效果的关键举措.
　　一?中国土地改革的历史回顾
　　(一)新中国成立初期
　　新中国成立初期，我国土地改革通过“打土豪，分田地”，使得我国广大贫下中农真正拥有了自己的土地，实现了“耕者有其田”，农民的生产积极性空前提高，开创了新中国成立初期我国农业蓬勃发展的新局面.1952年和1949年比较，全国农业总产值增长485%，主要产品产量大大超过了新中国成立前的最高年产量.
　　(二)人民公社时期到1958年，随着人民公社的建立，农村土地归农村集体经济组织所有.在人民公社时期，一方面，通过农产品的“统购统销”形成工农业产品价格剪刀差，实现了“工占农利”，为我国工业化积累建设资金，为我国迅速建立独立完整的国民经济体系作出了积极的贡献.据统计，农村人民公社期间，我国农村为工业化建设提供了约5400多亿元的资金，年均高达210多亿元.如果我们将考察的范围扩大到新中国成立头40年，农业累积为工业化提供了近1万亿元的建设资金，占同期国民收入全部累积额的1224%，平均每年高达近250亿元.一方面，若按每个农业劳力平均计算，人民公社时期每个劳力年均向国家提供的剩余多达80余元(冯海发和李淑，1993).另一方面，由于土地集体所有，农业经营从原来的小农经济转变为集体经济，土地规模经营成为了现实，农田基本建设?水利建设能够统一规划，统一施工，大大改善了农业生产条件，也促进了农业机械化?现代化水平明显提高.在人民公社时期，除了灌溉面积增幅为62%外，其他农业现代化的重要指标均有十几倍?几十倍甚至上百倍的增长，如农村用电量增长了2825倍，农机总动力的增幅也达到了1359倍.粮食产量几乎每5年增加近5000万t，由1958年的2亿t增至1982年的35亿t，增长近75%，保持了略高于人口增长(同期我国人口增加56%)的发展势头(辛逸，2001).但是，由于农业生产关系超越了生产力发展，农业经济分配在很大程度上出现了平均主义，农业生产过程中出现了“晚出工，早收工，中午休息三点钟”等懒?散?磨等现象，“干多干少一个样”使得广大农民的生产积极性大打折扣，直接影响着农业生产力和农业经济效益的提高.有的地方，农民辛苦劳动一天的工分折算为工资不到01元人民币.
　　(三)20世纪80年代农村土地改革时期
　　改革开放以后，我国实行“家庭联产承包责任制”，农民再次获得农村土地自主经营权，农产品分配实行“交完国家的，交足集体的，留下都是自己的”.土地承包到户，多收多得，调动了农业生产者的积极性，为我国农民脱贫起到了重要作用，推动了农业生产的快速发展，极大地改变了我国农业生产和农民生活.家庭联产承包责任制的实行，解放了我国农村的生产力，开创了我国农业发展史上的第二个黄金时代.1978~1984年我国粮食总产量从6095亿斤(1斤=05kg)增加到了8146亿斤.粮食生产量的提高，农业基础稳固，为国民经济的发展奠定了坚实的基础，为农业劳动力转移提供了条件，促进了农村工业化和乡镇企业的发展.乡镇企业吸纳农村富余劳动力，1991年为344万人，1992年为972万人，1993年最高达到1764万人，1995年后城市化发展，乡镇企业吸纳农村富余劳动力减少，从1995年的844万人降低到2000年的116万人.全国乡镇企业总产值1990年达到8462亿元;2000年为116150亿元，比1995年增加685%，1990~2000年全国乡镇企业总产值增加127倍，平均每年递增299%.2000年全国乡镇企业完成工业增加值18812亿元，全国国民经济工业增加值中的473%是乡镇企业创造的.2000年全国乡镇企业增加值在农村社会增加值中的比例达到64%，占全国国民经济增加值的304%.2000年乡镇企业的出口总额占全国商品出口总额的42%.2000年农民人均从乡镇企业得到收入760元，占农民人均纯收入的337%.但是，自实行家庭承包责任制以来，我国农村土地基本上按现有人口平均分配，把整块土地分割成许多小块分户经营.由于耕地面积狭小，土地破碎化，农民种田只能沿用传统手工劳动工具，机械化大生产既不合算，也不可能，生产效益低下.农产品成本过高，缺乏市场竞争力.随着经济社会的发展，乡镇企业“乡乡冒烟”“村村点火”，以及“小?散?乱”的工业布局也有违生产力合理布局的规律，造成了基础设施配套困难，企业占用土地面积大，浪费土地和环境污染扩散.
　　(四)1990年后国有土地市场时期
　　进入20世纪90年代，??中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例??颁布，我国城镇土地正式告别无偿?无限期?无流动的使用，国有土地市场建立.随后，从沿海到内地，各地纷纷设立开发区，流动人口规模也迅速膨胀.亿万农民工在改革开放的大潮中，从田野涌入城市，投身到城市化和现代化建设中.由此，我国进入了城市化快速发展的时期.
　　我国开发区起源于1984年，广泛建立和发展始于1992年以后.随着改革开放的深入，各种开发区(包括经济技术开发区?高新技术开发区?旅游度假区?商贸开发区?工业园?创业园?软件园?环保产业园和物流产业园等各级各类开发区(园区))遍布全国各地.据统计，2003年土地市场整顿以前，全国已有各类开发区3837家，其中，经国务院批准的只有232家，省级批准的1019家，地方政府自办的开发区占到674%.各地开发区建设，通过完善基础设施建设，积极招商引资，在利用外资，引进先进技术和先进企业管理经验，促进区域产业结构升级和生产布局口，扩大就业，增强区域经济活力和实力等方面取得了巨大的成就.同时，开发区用地未批先用?非法占用?违法交易的现象严重.根据国土资源部2003年土地市场整顿以前对24个省份的不完全统计，其各类开发区规划占地面积达到36万km2，超过当时城镇建设用地总量.同时对10个省(市)的上报数据进行统计，在3054km2园区实际用地中，未经依法批准的用地达2097km2，占687%(陈立根和郭立芳，2004).
　　与此同时，我国流动人口规模日益扩大.1990年全国流动人口2135万人，到1995年上升到7073万人，2000年突破1亿人，2005年达到147亿人，2010年为221亿人(段成荣等，2013).我国流动人口数量2012年达236亿人，相当于每六个人中有一人是流动人口.根据??中国流动人口发展报告2013??分析，2010年第六次人口普查时，新生代流动人口已经超过流动人口的一半，总量达118亿.2012年流动人口的平均年龄约为28岁，超过一半的劳动年龄流动人口出生于1980年以后.与上一代相比，新生代流动人口的外出年龄更轻，流动距离更远，流动原因更趋多元化，也更青睐大城市.新生代流动人口在20岁之前就已经外出的比例达到75%，在有意愿落户城市的新生代流动人口中超过70%希望落户大城市.
　　20世纪90年代以来，我国城市非农建设用地扩大，由于只有国有土地才能够进入市场，大量的集体土地经过征收转变成为了国有土地.土地征收不仅改变了土地所有权性质，也改变了土地用途.土地出让面向外来投资，使得大量非本地户籍的外来投资者拥有土地使用权.我国大量的农民工外出，离乡离土，也使得原有的家庭联产承包责任制条件下的土地利用形式发生变化，农村土地流转或者粗放经营的比例逐步扩大.可以说，人地分离是这一时期人地关系变化的重要特征.
　　二?中国城市化过程中土地利用和管理存在的主要问题
　　(一)城乡土地利用混淆
　　改革开放以来，我国农民土地利用自主权扩大，对于长期存在的工农业产品价格剪刀差和农业劳动报酬低的反思，农村经济自发地向非农经济领域扩展，乡镇企业蓬勃发展.随着农村工业化，建设用地的扩展，也从根本上改变了农村—农业?城市—工?商业的空间经济格局，改变了集体土地农业利用?国有土地建设使用的土地所有制用地结构.我国城乡土地利用景观也呈现出了“走过一村又一村，村村像城镇;走过一镇又一镇，镇镇像农村”.
　　(二)国有土地市场垄断
　　我国土地管理法规定:“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”“农民集体所有的土地的使用权不得出让?转让或者出租用于非农业建设”，基本上只有国有土地才能进入市场，形成了政府对于土地市场的垄断.集体建设用地进入土地市场交易，依法必须先通过征地转变为国有土地.由于征地具有强制性，补偿标准由政府制定，容易造成征地补偿标准偏低.实际上，在城市化过程中，政府低价征地，高价出让，土地进入非农建设使用的进出通道完全由政府控制，土地出让金成为了地方政府土地财政的主要来源.
　　(三)城乡土地市场分割
　　我国农村土地集体所有，城市土地国家所有.城市居民享有相对丰裕的社会保障，而农村居民则占有较多的土地.我国法律规定，农村家庭只能够一户一宅，宅基地面积各地也制定了比较严格的用地标准.而我国城市居民住房困难户，政府提供住房补贴，通过廉租房?经济适用房等，切实保证“居者有其居”.我国限定了农村居民的住房用地标准，没有限制农村居民到城市购买住房;而城市居民虽然没有住房的面积限制，却规定不得到农村建房或购房.我国城乡居民对于建设用地的使用权?城乡土地市场分割?交易规则很不相同.
　　(四)集体土地屡见灰色交易
　　我国土地管理法明确规定:“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续.”由于建设用地规模控制，建设用地供给需要用地指标，审批手续比较复杂，而且也必须缴纳一定的费用，这也使得建设用地指标具有了稀缺性和商品性.集体农用地不办理用地转用审批手续，直接转变为集体建设用地，虽然属于违法行为，但在我国征地补偿标准偏低的情况下，实际上可以增加土地所有者的收益.集体
　　建设用地使用价格低，并能够给土地使用者节省开发成本，容易为土地交易双方所接受.它造成了我国不少地方集体建设用地扩展缺乏自我制约机制，灰色交易泛滥，建设用地以租代征?大量城市居民不顾政策限制购买农村集体建设用地所建住房的“小产权房”问题在大城市郊区尤为普遍.
　　(五)外向型经济占有土地
　　我国城市土地使用制度改革，建设用地供给由无偿?无限期?无流动使用转变为有偿?有限期?有流动使用，各地城市和开发区?工业园区建设，以地生财，筑巢引凤，以地招商，外向型经济发达.外向型经济促进了我国工业化和城市化的快速发展，国民经济增长迅速，有效地提高了国民收入，同时，也形成了外商凭借经济实力对于我国土地使用权的占有.实际上，由于土地具有位置和面积的固定性，外商投资加快了土地资源开发速度，提高了土地集约利用水平，客观上也减少了我国国民的土地利用空间，加剧了我国土地资源的稀缺性，增加了土地环境的压力(刘卫东，2013).
　　(六)土地城市化超前于人口城市化
　　我国工业化和城市化的快速发展，也促进了农业剩余劳动力的合理转移.大量的农民离土离乡，外出打工，成为了城市的“外来人口”.由于我国目前户籍制度限制，进城农民无法享受所在城市居民的平等待遇，受传统观念的影响，许多农民辛苦打工收入的很大部分用于家乡农村建房，这造成了在我国城市化水平不断提高，城市建设用地扩展迅速的同时，农村居民
　　……

前言
第章深化改革：成也土地，败也土地
一、中国土地改革的历史回顾
（一）新中国成立初期
（二）人民公社时期
（三）20世纪80年代农村土地改革时期
（四）1990年后国有土地市场时期
二、中国城市化过程中土地利用和管理存在的主要问题
（一）城乡土地利用混淆
（二）国有土地市场垄断
（三）城乡土地市场分割
（四）集体土地屡见灰色交易
（五）外向型经济占有土地
（六）土地城市化超前于人口城市化
（七）建设用地比例过高
（八）城市土地持续扩展难以为继
三、中国城市化过程中土地利用和管理面临的挑战
（一）严格保护耕地悖论
（二）土地有偿使用悖论
（三）节约集约利用悖论
（四）土地开发整治悖论
四、中国城市化过程中土地利用和管理认识的误区
（一）土地制度改革是否应该实行土地私有化
（二）耕地保护是否是为了粮食安全
（三）政府是否必须垄断土地级市场
（四）房价高是否由地价土升造成的
（五）土地是否应作为农民重要的社会保障
五、我国城市化过程中土地管理制度改革的思考
（一）坚持正确的土地利用和管理的价值取向
（二）注意总结土地管理的实践经验
（三）努力健全和完善土地行政管理体制
（四）立足国情循序渐进
主要参考文献
第二章中国耕地保护的利益冲突和区域协调机制
一、我国耕地保护政策的合理性分析
（一）我国耕地资源的稀缺性
（二）我国耕地资源保护的紧迫性
二、我国耕地保护政策的执行力的测度与评析
（一）测评的理论依据
（二）测度方法与模型建构
（三）测度结果及其分析
三、我国耕地保护环境的非均衡性分析
（一）土地自然生产潜力
（二）土地开发投入
（三）招商引资吸引力
（四）土地非农化效益
（五）农业发展条件
四、我国耕地保护的区域利益冲突
（一）关于耕地保护政策的公众认知
（二）我国耕地保护政策的主要日标
（三）我国耕地保护的区域利益冲突
五、我国耕地保护的区域协调机制
（一）耕地保护区域的合理确定
（二）开展耕地多功能保护价值核算
（三）建立耕地保护区域经济补偿机制
主要参考文献
第三章集体建设用地使用与管理改革研究
一、农村集体土地存在的根据
二、集体建设用地的圭要特征
（一）开发成本低
（二）利用位势高
（三）分布差异大
（四）扩展限制严
（五）直接人市难
三、集体建设用地使用和管理现状典型地区调查
（一）土地利用现状
（二）土地利用权属结构
（三）农村集体建设用地利用结构
（四）农村集体建设用地使用存在的问题
（五）农村集体建设用地利用潜力
四、集体建设用地合理利用的方向
（一）世界土地利用的总体变化趋势
（二）城乡体化
（三）城市土地集约利用
五、我国集体建设用地使用和管理改革需要思考的问题
（一）控制城乡建设用地规模
（二）以T促农，以城带乡
（三）维持城市建设资金的良性循环
六、我国集体建设用地使用和管理改革的方向
（一）维护集体土地所有制
（二）设立集体建设用地开发权
（三）缩小征地范围和规模
（四）集体土地和国有土地同地同权同价
七、农村集体建设用地使用权流转
（一）农村集体建设用地使用权流转的状况
（二）农村集体建设用地使用权流转的管理政策完善
（三）农村集体建设用地使用权流转的原则
（四）集体建设用地的确权和流转许可条件
八、农村宅基地退iLH一、储备和合理流转
（一）农村住房制度改革和住房集中改建的实践
（二）现行农村宅基地使用和管理制度存在的问题
（三）农村宅基地使用和管理改革
九、农村集体建设用地和宅基地使用权合理流转机制
（一）村庄集聚与新农村建设
（二）城乡建设用地增减挂钩
（三）城镇旧城改造与建设用地重划
（四）农村人口迁移与城镇体系重建
（五）合作建设T业园区
（六）地票交易
十、城市郊区小产权房"的合理处置
（一）小产权房概况
（二）小产权房存在的主要问题
（三）小产权房的合理处置
主要参考文献
第四章我国重点城市建设用地节约集约利用比较研究
一、引言
（一）城市土地节约集约利用的主要观点
（二）城市土地节约集约利用评价存在的问题
（三）对于城市土地节约集约利用的再认识
（四）我国重点城市建设用地节约集约利用比较研究的技术方案
二、19962010午我国重点城市土地利用的变化
（一）我国重点城市的区域土地利用
（二）我国重点城市的区域土地利用变化
（三）我国重点城市的城市建设用地变化
（四）我国重点城市的城市建设用地变化的驱动力分析
三、我国重点城市土地利用规划控制情况比较
（一）我国重点城市的功能定位和社会经济发展目标
（二）我国重点城市新轮土地利用总体规划控制指标
（三）武汉新轮土地利用规划（20062020年）实施面临的主要挑战
四、我国重点城市土地节约集约利用评价
（一）我国重点城市土地对于国民经济增长的贡献分析
（二）我国重点城市土地对于国民经济发展的支撑能力分析
（三）我国重点城市土地集约利用水平综合评价
五、武汉土地节约集约利用的方向和途径
（一）武汉城市土地节约集约利用的方向
（二）武汉城市土地节约集约利用的主要障碍
（三）我国重点城市土地节约集约利用的经验借鉴
六、武汉和其他重点城市的典型区（县）土地节绚集约利用比较研究
（一）武汉江汉区和杭州上城区一、上海黄浦区土地节约集约利用比较研究
（二）武汉洪山区和北京海淀区一、深圳南山区土地节约集约利用比较研究
（三）武汉青山区和沈阳铁西区一、宁波镇海区土地节约集约利用比较研究
主要参考文献
Contents
Preface
Chapter lLand plays a key role in deepening the reform
1A historical review of land reform in China
1.1Initial period of New China
1.2People community stage
1. 3State-owned land market period after 1990s
2The main problems of land use and management in the process of urbanization
2.1 The confusiono furban and rural land use
2.2The monopolization of state-owned land market
2. 3The frequent grey transaction of collective construction land.
2.4 Thefrequentgreytransactionofcollectiveconstructionland
2. 5The foreign land occupation in export oriented economy
2. 6The land urbanization exceed that of population
2. 7The high proportion of construction land in land total area
3The challenges in land use and management in the urbanization process of China
3. 1The strict protection paradox of arable land
3. 2The compensated use paradox of urban land
3. 3The economical and intensive utilization paradox of construction land
3. 4 The Iand development and reciamation paradox
4The misunderstanding on land use and management in the urbanization
4. 1Should land privatization be implemented?
4. 2Arable land protection for food security?
4. 3Governments must monopolize primary land market?
4.4 11High housing price results from land price increase?
4. 5I，and offers peasants important social welfare?
5The rethinking of land management system reform in the urbanization process
5. 1Adhere to the correct values of land use and administration
5. 2Summarize experience oflandadministrationpractice
5.3 Improvethelandadministrationsystem
5.4Take a feasible reform according to local conditions
References
Chapter 2 The regional Interest conflict and coordinating mechanisms for farmland Protection in China
1Analyses on the rationality of the cultivated land protection policy
1.1 Scarcity of arable land resource in China
1.2Urgency of arable land protection in China
2 Measurement and evaluation on the implementation of the cultivated land protection policy.
2.1 The oretical basis of them easu rement
2.2Measure method and model construction
2.3 Resultsandanalyses
3 Non-equilibrium analyses on the environment of cultivated land protection
3.1 Natural land potential productivity
3.2 Investment in land development
3.3 Attraction of foregin in vestement
3.4 Benefits of land conversion
3.5 Agriculturedevelopmentconditions
4Regional interest conflict of the cultiv