第三节本书的创新之处
一、为缓解轨道交通建设与运营债务压力提供长期方案
城市轨道交通是解决大城市交通拥堵的主要手段，单纯依靠政府的力量来建设和运营都是不经济的，引入社会资本参与城市轨道交通的建设和运营有利于转变政府职能、提升投资效率和效益，从而实现社会福利的最大化。从城市轨道交通的准公共产品性质来看，政府参与投资是其提供社会公共服务的体现，另外，城市轨道交通建设和运营又具有私人产品的性质，因此必须引入社会资本以提高效率，从而避免政府作为代理人导致的社会公共福利损失。
国内早期的城市轨道交通建设基本上全部由财政解决，随着城市轨道交通建设的快速发展，这种以政府财政投入的方式无法满足庞大的投资需求。目前，来自一般财政预算的资本占城市轨道交通投资的占比不到20％，其余大部分投资则是以政府为担保，采取银行贷款和发行债券的方式进行融资。仅从目前的形势来看，大陆已经建成运营的城市轨道长度近3000公里，政府每年担负的利息支付压力就超过．500亿元，还本压力也已经达到千亿级规模；其次，由于成本的上涨，在建城市轨道的还本付息压力与已经运营城市轨道压力大致相等；此外，规划建设的城市轨道交通里程1万公里左右，融资压力和潜在的支付压力日益增长。
不少人认为，政府拿到债务资金用于城市基础建设建设和公共服务支出等方面，形成了很多稳健的资产，这些资产可以带来收益，从而产生现金流用来还债。短期来看，城市轨道交通领域尚处于相对垄断阶段，地方政府可利用信托、理财、担保公司等“金融创新”手段融人资金。但长期而言，这种所谓的“金融创新”，不过将风险分担给不同的金融机构，而且更加隐蔽，更难监管，更难防范。如果将银行、保险、信托等各类机构分开来看，似乎各自的风险都在可控范围之内，可是由于金融市场互联互通，单体金融机构的风险可能引发整个系统性的危机，甚至是财政风险与金融风险的交叉传染①。
为推动城市轨道交通的建设，地方政府通过组建地方国企的形式，并以地方国企为融资平台，除政府拨付少量的财政预算资本金以外，大多以低价或者无偿划拨的土地为抵押向银行获取贷款或者发行债券，同时政府提供某种形式的信用担保。从法律角度上看，政府的这种担保并不具备完备的民事法律效力，但政府无法撇清债务负担。为了还本付息，土地财政盛行，2013年来源于土地财政的收入高达5．7万亿元，占全国公共财政收入的一半。然而，土地的稀缺性和不可再生l生从根本上决定了土地财政无法长期依赖。不少学者认为，未来中国还有2亿多人口需要涌入城市，从而为土地财政提供长期的支撑，但事实却是，早在2003年，中国的农业劳动力向非农产业转移的大潮已近结束。除一线城市和省会城市人口会继续增长以外，其他城市人口将基本稳定甚至绝对减少，大量农村房屋长期闲置、中小城市和小城镇空城范围和面积持续快速增加。随着近年来房地产政策的收紧，导致二三线城市地价涨幅甚微，甚至部分地区出现房价下跌、市场饱和的情况。地方政府显然无法单纯依靠卖地解决地方债问题。
由此看来，解决政府的城市轨道交通融资和还债的关键是转变公共产品供给机制。将政府承担的一部分投融资责任转移给市场主体社会企业，建立政府与企业市场主体的“利益共享”机制。让社会资本（私营企业）通过长期持有和经营城市轨道交通资产，来有效平衡城市轨道交通项目的短期和长期收益。从城市轨道交通建设投资百分比情况来看，其供电系统、通信及信号系统、地铁车辆购置和其他机电设备等非常适合以融资租赁的方式进行建设和运营，这部分资产通常占到城市轨道交通总投资的30％以上。我们将这部分资产打包成“大融资租赁”①形式，交由企业或企业联合体运营和管理。我们对这种“大融资租赁”模式进行了详细的分析，结果发现，在这种模式下，社会资本的长短期回报率都有明显的改善，其对社会资本的吸引力接近优秀水平；其次，“大融资租赁”模式在整体上可以大大降低政府的财政补贴压力，单条线路的实际财政支出压力减少1亿元以上。
在市场定价框架下，“大融资租赁”模式可以解决城市轨道交通可持续运营问题（见图1—2）。通过在城市轨道交通建设领域引入社会资本参与竞争，可以降低项目的建设成本，同时为隧道掘进机械、轨道交通工程机械的融资租赁业务得到广泛的开展。为营造良好的“大融资租赁”环境，政府可以通过相应的法律法规支持，确定项目的风险分担机制，采取企业自主定价和政府限价相结合的政策。与城市轨道相类似，高速铁路和城际轨道在引入社会资本的过程中，可考虑将一部分政府性债务剥离出去，以减轻政府债务压力，并逐步强化中长期财政规划，建立资产负债管理制度。
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