第一章治国理政以法为纲
——以法治建设推进国家治理现代化
一、法律是治国之重器
1依法治国是党在新时期治政理国的重大抉择
依法治国，是法治国家的基本特征，也是社会主义法治的核心内容。在我国，依法治国就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律的规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。
依法治国是我们党在治国理政方略上作出的重大抉择，是党的领导方式和执政方式的重大变革。坚持依法治国，标志着党必须首先坚持依法执政。新中国成立以来，政府在很长一段时期内仍然沿用适用于战争年代的领导方式来执政。在这期间，虽然国家也制定了一些法律，但是国家和社会生活中的基本问题主要不是依靠法律来解决，而是依靠政策和群众运动。这在一定程度上对党的执政方式造成了严重的影响。“文化大革命”的惨痛经历给了我们深刻的教训，也让以邓小平同志为核心的党的第二代中央领导集体清醒地认识到，实行依法治国才是社会主义中国的治国之道和理政之策。依法治国是我国改革开放的伟大实践的强烈呼唤，而良好的法治环境也是建设社会主义市场经济，深化改革、扩大开放的重要前提。尤其是在改革开放以后，我国的社会结构、社会关系发生了巨大变化，社会成员的生活方式、行为习惯以及思想意识和文化取向等发生了重大改变，这些变化进一步强化了在我国实行法治的现实需求。为此，在我国社会发展的关键时刻，我们党顺应时代潮流，作出了依法治国的重大决策，实现了我们党治国理政方略的重大转变和历史性飞跃。
依法治国与法治是根本一致的，都是通向法治的必由之路。甚至可以认为，依法治国实际是法治的另一表述，二者之间是一体两面的关系。现在，依法治国已经成为我国治国的基本方略，其内涵丰富而深刻。
（1）人民是依法治国的根本主体
依法治国的主体可能因为具体的政治关系、宪政关系、法律关系的不同而有所差异。在社会主义国家，人民是社会主义国家和社会的主人，因此，依法治国的主体在根本上必须也只能是人民。依法治国的基本理念之一，就是一切权力属于人民。
（2）依法治国的根据是宪法和法律
依法治国的根据是宪法和法律，而不能是其他的任何事物。就法律制度的意义而言，依法治国首先就是要依照宪法来治理国家。宪法是国家的根本大法，是治国安邦的总章程。在依法治国中必须首先强调对于宪法的尊重和服从，依法治国必须首先体现为依宪治国，依宪治国是依法治国的首要和关键环节。其次，依法治国还必须遵守和服从其他法律制度。法制是一个整体，如果其中的某一个方面或者某一个制度甚至某一个规范被违反，都将涉及整个法制的效力，都会损害整个法制和法治的权威。依法治国必须在严格遵守宪法的前提下，强调对于其他所有法律的遵守。因此，必须树立宪法和法律权威的理念。宪法和法律具有至高无上的权威，任何组织和个人都必须依照宪法和法律办事。在我国这样一个有着两千多年封建专制统治的国家里，时而会发生权大于法、以言代法、有法不依、违法不究等有悖于法治精神的现象。这些不良现象，严重阻碍了法治国家建设的进程。在我国建设社会主义法治国家的进程中，牢固树立宪法和法律权威的理念，具有很强的现实针对性和紧迫性，显得尤为重要。
（3）依法治国的内容是管理国家和社会的公共事务
国家权力必须依法而治，依法治国首先体现为依法治理公共事务。公共事务是一个统称，在现代社会中，首要的公共事务就是国家事务，其次是经济文化事业，最后是社会事务。就国家事务来说，大到国家的宏观政治决策、小到国家的社会日常管理，这些都离不开法治。依法治国，在根本上就是要保证国家各项工作依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化。在现实的社会生活中，还有许许多多的经济文化事业，它们同样是重要的公共事务，对于这些事务的管理，同样离不开法治。
（4）依法治国的根本目标是实现人民民主
依法治国有多重目标，但是根本目标是实现人民民主。这一目标的设定，在具有专制文化传统的中国，具有特别重要的意义。过度崇尚权力、忽视民主的历史倾向，必须被修正。在依法治国的历程中，我们必须深刻理解人民民主和人民利益才是法治的归属，才是依法治国的归属。依法治国在政治上的目标就在于实现人民民主。
2依法治国事关党的执政根本和国家的长治久安
依法治国是中国共产党执政方式的重大转变，有利于加强和改善党的领导，有利于发展社会主义民主、实现人民当家作主，有利于发展社会主义市场经济和扩大对外开放，有利于保障全国各族人民的根本利益，有利于维护社会稳定、实现国家长治久安。
（1）全面推进依法治国，有助于改革和完善党的领导方式和执政方式
依法执政，是指党通过制定大政方针、提出立法建议、推荐重要干部等执政权力的行使，使党的主张经过法定程序变成国家意志，支持和保证人大、政府、司法机关依法履行职能，不断推进国家经济、政治、文化、社会生活的法制化、规范化，从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施。
依法执政是加强党的执政能力建设的重要内容，是在新的历史条件下党执政的一个基本方式。坚持和推进依法执政，对于加强和改善党的领导，改革和完善党的领导方式和执政方式，提高党的执政能力和执政水平，具有极其重要的意义。
依法治国反映了党的执政方式、领导方式的基本特征，确立了党在推进依法治国中的领导核心地位，坚持和改善党的执政方式和领导方式成为全面推进依法治国的必然要求。党依法确定和规范党的领导地位和执政地位，正确认识和处理党的政策与法律的关系，理顺执政党与国家立法、司法和行政机关的关系，规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系，使党的领导方式和执政方式发生重大变化，从依靠政策治理转到依法治国。
（2）全面推进依法治国，有助于实现国家的长治久安
依法治国就是依照体现人民意志和社会发展规律的法律治理国家，而不是依照个人意志、主张治理国家，要求国家的政治、经济运作、社会各方面的活动统统依照法律进行，而不受任何个人意志的干预、阻碍或破坏。简而言之，依法治国就是依照法律来治理国家。它是治国之本，是党领导人民治理国家的基本方略，是发展社会主义市场经济的客观需要，也是社会文明进步的重要标志，还是国家长治久安的重要保障。
维护国家稳定，实现国家的长治久安，必须依靠法治，要通过整体、全面、合理的制度安排，从制度上理顺各种利益关系，平衡不同利益诉求，从源头上有效预防与减少社会矛盾和纠纷，实现政治清明、社会公正、民心稳定，维护党的执政安全和国家的长治久安。
实践证明，什么时候重视法治、法治昌明，什么时候就国泰民安；什么时候忽视法治、法治松弛，什么时候就国乱民怨。要实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好，必须更好发挥法治的引领和规范作用。要跳出“历史周期率”、实现长期执政，要走好“中国道路”、实现国家长治久安，必须由法治提供根本性、全局性、长期性的制度保障。
3法治建设是实现伟大中国梦的保障
党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称十八届四中全会《决定》）指出：“全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦，全面深化改革、完善和发展中国特色社会主义制度，提高党的执政能力和执政水平，必须全面推进依法治国。”全面推进依法治国，是全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴中国梦的客观要求。作为治国理政的基本方式，法治在全面建成小康社会、实现中国梦的伟大征程中具有重要作用。
中国梦的本质和基本内涵是“国家富强、民族振兴、人民幸福”，是富强梦、民主梦、文明梦、和谐梦，而这其中就蕴含了一个法治中国梦。所谓法治中国梦，就是全面落实依法治国的基本方略，基本建成法治政府，不断提高司法公信力，切实尊重和保障人权。只有实现法治中国梦，才能保证人民群众平等参与、平等发展的权利，实现人民群众追求公平正义、自由和尊严的梦想，才能最终实现中国梦。因此，实现中华民族伟大复兴的中国梦，就必须奋力推进法治中国建设，坚持依法治国、依法执政、依法行政的共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，用法治为实现中国梦保驾护航，让法治中国与美丽中国、文明中国、平安中国相互呼应。
法治是安邦固本的基石，更是一个国家走向民主、文明、富强的必经阶梯。实现国家富强、民族振兴、人民幸福的中国梦，必须把法治作为国家富强的制度基础，作为民族振兴的制度保障，作为人民幸福的根本要求。实现国家富强离不开法治。古今中外的历史证明，法治兴则国家兴，法治强则国家强。因此，法治是国家富强的制度保证，只有依法推进社会主义经济、政治、文化、社会及生态文明建设，才能不断巩固发展优势，解决现实问题，完善中国特色社会主义制度，实现国家富强。
中国梦的构想宏大而又具体，中国梦的实现漫长而又艰辛。亿万人民要团结一心接续奋斗，须臾离不开法治的规范与保障。
在社会信息化、经济全球化背景下，要赢得发展优势，必须通过法治建设营造良好的发展环境。习近平总书记强调，要加强宪法和法律实施，推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，形成人们不愿违法、不能违法、不敢违法的法治环境，在法治轨道上推动各项工作。这就要求我们着力营造良好的法治环境，以法治力量助推中国梦的实现。
当前，我国正处于全面深化改革的历史新方位，面临经济社会双重转型的挑战，问题复杂、矛盾交织，治理难度前所未有。无论是破解难题、化解矛盾、凝聚共识，还是激发动力、促进和谐、推动发展，唯有更加自觉并善于运用法治这个集中体现现代化治理本质要求的思维和方式，在法治轨道上寻求制度化解决之道，我们才能啃下改革攻坚期的一个个硬骨头，涉过利益格局调整的深水区，使各项制度更加成熟、更加定型，促进社会公平正义，维护社会和谐稳定，保障人民安居乐业，推进全面深化改革，实现国家长治久安。
二、法治化是国家治理现代化的本质特征
现代化国家的基本标志、基本特征就是法治化。法大于权，法大于人，这是国家治理现代化的本质特征。国家治理的现代化，有赖于各个领域的法治化。一个现代化的国家治理体系，本质上是一个法治体系，是一个政府、社会、个体都按照宪法法律行为的“规则体系”，任何组织或者个人，都不能超越宪法和法律。
1法治是人类政治文明的重要成果
现代意义上的法治，来源于近代西方法律文化，是人类经验和理性的产物，是经过经验检验了的理性，是一种经验理性，体现着法律的必然性。
法治关联并凸显着法律的价值和人们为此所作的努力及其所致的状态，既具有实然性，又具有应然性。也就是说，法治的构成，既包含法律制度，但又远非法律制度所能代表；法治不是法律制度所能涵盖的，也不是法律制度所能替代的。
中国古代的法家也曾提出以法治国和法治，但法家提出的法治概念，与现代意义上的法治概念，完全不是一回事。法家的以法治国和法治，是把法律单纯作为治国工具来使用的，遵循的原则只是“君王至上”。因此，实际上是一种变相的人治，法律只是人治政治模式的附属物，在本质上是一种与现代法治相对立的制度体系。现代意义上的法治，不是单纯地把法律看成是治国的工具，而是看成治国的根据，遵循的原则是“法律至上” “依法办事”。法家的法治，只是一种“治民之具”，“法自君出”每每使得君主超脱于法律。正因为此，有专家指出：“法家最大缺点，在立法权不能正本清源。”此种法律属性，以及君主凌驾于法律之上的状况，与现代法治显然格格不入。
人治是与法治相对的政治模式。所谓人治，是指“一人之治”或“少数人之治”，即专制政治，而不是指人是万事之主体，人间所有事物都是靠人去治理。人治之下可以有法律，法律在社会治理中也可以有非常重要的作用，但“法自君出”，不可能有真正的法治。人治之下也可以有道德，而且道德可能还非常重要，甚至非常重视道德的意义，但是道德还是屈居于权力之下，只能是附属于权力的，而不可能有真正的“道德之治”。人治的核心，就是权力大于一切，其表现方式就是个人权力凌驾于法律之上，以权压法，以言代法。例如，中国两千多年的封建历史，在法制建设上，虽然创造了被世界公认为五大法系之一的“中华法系”，但由于历史的局限性，没有也不可能有任何一部法典写上对皇权加以约束的条款。相反，皇权超越法律，支配法律，法律成为权力的附庸。在这种情况下，“刑不上大夫”，拥有权力者很难受到法律的约束和管理，皇帝更是一言九鼎，“朕即国家”，法律的兴废，全凭皇帝一人说了算。这是典型的人治，而不可能是法治。
在现代社会，所谓法的普遍性，是指人们在法律面前一律平等，同时人们平等一致地严格遵守已有的法律，实质是法律至上。所谓法的优良性，是指被遵守的法律含有民主、公平、自由、人权等这些最基本的人类价值观，也即法的正义性。
法治首先就是意味着法律制度必须真正代表人民群众的根本意志和权利，并拥有至上地位，成为国家政治和社会治理的根本依据。现代法治政治的精神实质是指“法的统治”，而非“以法来统治”。这种区分，表达了保障公民权利、契约自由、防止滥用特权的意向，鲜明地表现了法治的人民主体意识。法治不是以法治国，而是依法治国，以法治国暗含着将法律当成统治者、司法者手中的工具和特权的可能。
依法治国、建设社会主义法治国家的提出，标志着我国法治建设从人治的传统阴影中走向现代法治建设的实质阶段。“以”与“依”只有一字之差，但意味着：在我国的法治体系中，法律要从执政者和司法者手中的工具，变成一切人行为的根本依据，任何人不得凌驾于法律之上。《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”可见，依法也就是要彻底地服从人民的意志，真正代表人民群众的根本利益。
人民群众作为现代法治的主体，决定了法律不再仅仅是国家政治和社会治理的手段，而是国家政治和社会治理的根本依据，天赋人权、公民权利、契约自由、防止滥用特权等，正是人民主体价值与人民主体意识的表达，从而使现代法治成为国家政治和社会治理的价值根据和正当性根源。
法治是一个国家走向现代文明的标志，也是改革成功与否的重要保障。法学界有一种观点认为，法律是人类最大的发明，别的发明使人类学会如何驾驭自然，而法律使人类学会如何驾驭自己。这种说法从另一个角度说明法律对于社会运转的特殊重要性。经过新中国成立60多年，特别是改革开放30多年的实践和探索，我国走出了一条中国特色社会主义法治的独特道路。中国特色社会主义法治是党的领导、人民当家作主与依法治国的有机统一，党的领导是社会主义法治的内在要求、政治前提和根本保证，社会主义法治是党领导人民治国理政的基本方式。人民民主是中国特色社会主义法治的本质，不断扩大人民民主是全面建成小康社会的重要目标，是发展政治文明的核心内容。保障人民民主必须充分发挥社会主义法治的作用，加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，从各层次各领域扩大公民的有序政治参与，实现国家各项工作法治化。
2法治化是国家治理现代化的必然要求
一个国家的现代化，离不开治理现代化。习近平总书记指出：“推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要适应时代变化，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。要更加注重治理能力建设，增强按制度办事、依法办事意识，善于运用制度和法律治理国家，把各方面制度优势转化为管理国家的效能，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平。”这一论述深刻地解释了推进国家治理体系和治理能力现代化与法治的关系。国家治理体系和治理能力的现代化，最后必然要表现为法治现代化，表现为法治是治国理政的基本方式，体现在运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定上。既然推进国家治理体系和治理能力现代化是全面深化改革的总目标，那么推进法治中国建设，就要把法治作为治理体系和治理能力的核心来抓。
由此可见，依法治国是国家治理体系现代化的根本体现，法治化是国家治理现代化的关键所在。
推进国家治理现代化，是完善和发展中国特色社会主义制度的必然要求。它表明了我们党对社会政治发展规律有了新的认识，标志着我们党从一个革命党真正转变为执政党。治理是管理的高级形式，我们党领导人民从管理走向治理，符合人类的历史发展规律，更是以中国具体国情为基础的中国特色社会主义发展的内在要求。
国家治理的现代化，主要表现为民主化、法治化、科学化、文明化，具有丰富的科学内涵。民主化是要求在国家治理中人民有更多的参与权；法治化是要求一切组织和个人的行为必须在宪法和法律之下，在法定轨道内进行；科学化是要求管理制度和管理方法必须符合科学规律，克服主观决策；文明化是要求以人为本，彰显真善美，实现善治。这“四化”既是国家治理现代化的内容要素，同时也是衡量国家治理现代化的综合标准。
在这“四化”中，法治化是关键，是实现民主化、科学化、文明化的保障。法治为民主设置渠道，避免其产生混乱；法治对决策进行规范，保证决策科学化；法治引导和固化文化，使人类脱离了在愚昧、野蛮、暴力中的徘徊。在国家治理现代化中，法治化是现代管理的模式和趋向，国家治理现代化的过程本身就是法治化的过程。可以说，法治化是衡量国家治理现代化的标准，远离法治化就意味着远离现代化，一个远离法治的国家，绝对不可能是一个治理现代化的国家。
3由依法治国走进法治中国
在当代中国的社会发展中，法治已经成为一个鲜明的时代主题和主流性话语。如果说，依法治国侧重于强调法治的动态实践过程的话，那么，“法治中国”则描绘了法治的理想图景和宏伟目标。
习近平总书记就政法工作会议有一个重要批示，提出要建设“平安中国”“法治中国”。“法治中国”的概念与十八大报告里提到的更加注重法治的作用，跟改革开放30多年来我们积累的法治方面的经验教训，一道成为我们认真思考法治在中国未来改革发展中作用的重要内容。
法治中国是在全中国实现法治，即在中国960万平方公里的土地上都应该让法治生根发芽。任何组织或者个人都按照平等、民主、理性的程序和规则来办事，没有例外，没有超越法律之外的特权。
法律的权威和地位是衡量一个国家、一个社会文明进步的重要标准。依法治国和建设法治中国是我们党领导人民治理国家的基本方略，法治是我们党治国理政的基本方式。
当前，我国正处于改革开放的深水期、社会转型的关键期，各种利益冲突频繁、社会矛盾凸显。由于利益主体日益多元化，利益关系错综复杂，社会诉求机制不畅等原因，造成社会关系紧张，导致矛盾的突发，甚至群体性事件多发高发。人民群众在物质生活条件不断得到改善的同时，民主法治意识、政治参与意识、权利义务意识也得以普遍增强，对于社会公平正义的追求越来越强烈，对于进一步发挥法治在国家治理和社会管理中的作用也越来越期待。此外，尽管我国社会主义法治建设取得巨大成就，但各级党政机关依法处理政务的能力与民众日益增长的依法治国的需求之间还存在很大的差距。现实生活中，有法不依、执法不严、违法不究、徇私枉法、司法不公的现象仍然存在，以权压法、以言代法、信访不信法的情况时常发生。可以说，现在比以往任何时候都更加需要发挥法治在国家治理和社会管理中的作用，比以往任何时候都更加需要国家机关、社会组织和全体人民共同参与、共同建设、全面推进社会主义法治国家建设。
“法治中国”已经成为我们这个时代的美好愿景，而只有经过扎实有效的行动与努力，我们才能防止其变为一个纯粹的理想主义话题，也才能使美好愿景成为鲜活生动的社会现实。
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